Poslovni broj: Usž-2455/2024-3
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća, uz sudjelovanje sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja KČ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenica Biljana Grozdanić Pilat, odvjetnica u Puli, Kapitolinski trg 10, protiv tuženika Grada Vodnjana - Dignano, Gradonačelnika (OIB: 15554218499), Vodnjan, Trgovačka 2, radi stavljanja na raspolaganje, odlučujući o žalbi tuženika protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-1167/2023- 16 od 14. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 17. lipnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Poništava se presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I- 1167/2023-16 od 14. svibnja 2024.
II. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Vodnjana - Dignano, Gradonačelnika KLASA: UP/I-112-02/21-01/68, URBROJ: 2168-04-01/01-21-03 od 26. listopada 2021. i Grada Vodnjana - Dignano, Upravnog odjela za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliša KLASA: UP/I-112-02/21-01/68, URBROJ: 2168-04-04/17-21-1 od 17. rujna 2021. kao neosnovan.
III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora kao neosnovan.
Obrazloženje
1. Osporenom presudom, točkama I. i II. izreke, poništeno je rješenje tuženika KLASA: UP/I-112-02/21-01/68, URBROJ: 2168-04-01/01-21-03 od 26. listopada 2021. i Grada Vodnjana - Dignano, Upravnog odjela za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliša KLASA: UP/I-112-02/21-01/68, URBROJ: 2168-04- 04/17-21-1 od 17. rujna 2021., a točkom III. izreke, utvrđuje se da je tužitelj KČ ostvarivao prava pročelnika Upravnog odjela za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliša Grada Vodnjana – Dignano od 4. rujna 2021. do 14. veljače 2023. Točkom IV. izreke naloženo je tuženiku, u roku 60 dana od primitka pravomoćne presude, nadoknaditi tužitelju troškove spora u iznosu od 3.744,28 eura sa zakonskim zateznim kamatama u situaciji zakašnjenja, dok je točkom V. izreke odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troška za preostali iznos od 2.505,72 eura. 2 . Tuženik je pravovremeno podnio žalbu protiv navedene presude zbog svih zakonskih razloga, bitne povrede postupka, pogrešne primjene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Ocijenio je da iz obrazloženja nije razvidan ijedan konkretan razlog zbog kojeg smatra da između ranijeg Upravnog odjela za komunalni sustav, prostorno uređenje i imovinske poslove i novo ustrojenog Upravnog odjela za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliša postoji ustrojstveni kontinuitet. Tvrdi i da sud nije objasnio kako se taj ustrojstveni kontinuitet utvrđuje u svakom konkretnom predmetu (razmatranjem bitnih elemenata konkretnog predmeta bez unaprijed zadane generalne formule) i da sud nije dostatno obrazložio koji su to bitni elementi konkretnog slučaja na temelju kojih je utvrdio da je došlo do ustrojstvenog kontinuiteta. Ocijenio je da je time izostalo obrazloženje o bitnoj činjenici, da je presuda u tom dijelu arbitrarna i da je time povrijeđeno načelo pravičnog suđenja. Smatra i da se sud, protivno svojim ovlastima i nadležnosti, upustio u ocjenu zakonitosti općeg akta, Odluke o ustroju i djelokrugu upravnih tijela Grada Vodnjana – Dignano ("Službene novina Grada Vodnjana – Dignano", broj: 8/21., u daljnjem tekstu: Odluka), da je sud, štoviše, rješenjem od 2. veljače 2022., prekinuo upravni spor do završetka postupka radi ocjene zakonitosti navedene odluke, da je taj postupak obustavljen i da Odluka nikada nije utvrđena nezakonitom od Suda. Smatra i da iz odluke Ustavnog suda broj U-III-2090/2012 od 28. listopada 2015. ne proizlazi ovlast suda da retroaktivno odlučuje o statusu tužitelja kao pročelnika. Istaknuo je i da nisu bili ispunjeni osnovni uvjeti za konstitutivnu odluku iz točke III. izreke pobijane presude, jer je pravomoćnom presudom Upravnog suda u Rijeci poslovni broj UsI-300/2022-8 od 12. svibnja 2022. odbijen tužbeni zahtjev za poništenje rješenja, kojim mu je odbijena žalba protiv rješenja o prestanku službe s danom 7. prosinca 2021. i utvrđeno mu pravo na otpremninu, pa, smatra, da tužitelj nije mogao od 4. rujna 2021. do 14. veljače 2023. ostvarivati prava pročelnika Upravnog odjela za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliša, a što je, tvrdi, sud propustio utvrditi. Zaključno je naveo i da sud nije prihvatio a niti obrazložio zbog čega dokazi saslušanjem tuženika i svjedoka MČ nisu nužni za rješavanje spora. Stoga je predložio poništiti osporenu presudu i odbiti tužbeni zahtjev, a, podredno, poništiti ju i predmet vratiti na ponovni postupak.
3. Tužitelj je odgovorio na žalbu, predloživši ju odbiti. Istaknuo je da u konkretnom predmetu nije došlo do ukidanja upravnog tijela, već o djelomičnoj i neznatnoj promjeni njegovoga djelokruga. Smatra da je shodno tome nezakonito njegovo stavljanje na raspolaganje. Istaknuo je i da tuženik nije ovlašten tek u žalbi isticati argumente o nepostojanju ustrojstvenog kontinuiteta. Smatra i da u situaciji ne postojanja ustrojstvenog kontinuiteta u osporenim odlukama nije utvrđeno, a niti obrazložena nemogućnost tužiteljeva rasporeda na neko od novoustrojenih radnih mjesta.
4. Žalba je osnovana.
5. Ispitujući ju u granicama žalbenih razloga te pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26., u daljnjem tekstu: ZUS), Sud ocjenjuje da osporena presuda nije zakonita i pravilna te da je ostvaren žalbeni razlog pogrešne primjene materijalnog prava, ali i da je prvostupanjski sud o činjeničnom stanju izveo pogrešan zaključak.
6. Predmet spora je ocjena zakonitosti rješenja tuženika i Grada Vodnjana - Dignano, Upravnog odjela za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliša, KLASA: UP/I-112-02/21-01/68, URBROJ: 2168-04-04/17-21-1 od 17. rujna 2021. vezano za stavljanje tužitelja na raspolaganje.
7. Ponajprije, nije sporno da je rješenjem broj: Us I-1457/21-6 od 2. veljače 2022., točkom I. izreke, određen prekid upravnog spora do okončanja postupka ocjene zakonitosti dijela pojedinih odredaba Odluke o ustroju i djelokrugu upravnih tijela Grada Vodnjana – Dignano od 30. srpnja 2021. ("Službene novine Grada Vodnjana – Dignano", broj: 8/21., u daljnjem tekstu: Odluka), a da je, točkom II. izreke, odlučeno da će spor nastaviti nakon završetka postupka iz točke I. izreke. To rješenje je, po žalbi tuženika, potvrđeno rješenjem Suda broj Usž-1252/22-2 od 31. ožujka 2022. Nije sporno ni da je konkretni spor nastavljen rješenjem broj Us I-1167/2023-2 od 2. lipnja 2023., jer je rješenjem Suda broj Usoz-33/2022-8 od 22. svibnja 2023. obustavljen postupak ocjene zakonitosti Odluke.
7.1. Nije sporno da je navedeno prvostupanjsko rješenje donijeto uslijed novoga unutarnjeg preustroja upravnih tijela Grada Vodnjana - Dignano nakon donošenja Odluke i Pravilnika o unutarnjem redu gradske uprave od 3. rujna 2021. („Službene novine Grada Vodnjana - Dignano“, broj: 9/21., u daljnjem tekstu: Pravilnik), primjenom odredbe članka 105. stavka 3. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 86/08., 61/11., 4/18. i 112/19.; u daljnjem tekstu: ZSNLPS).
7.2. Nije sporno da je Odlukom prestala važiti Odluka o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Grada Vodnjana-Dignano („Službene novine Grada Vodnjana - Dignano“, broj: 6/11., 4/13. i 15/18., u daljnjem tekstu: Odluka/11). Nije sporno ni da je ranije bilo ustrojeno pet upravnih tijela Grada Vodnjana – Dignano: 1. Upravni odjel za poslove gradonačelnika, 2. Upravni odjel za društvene djelatnosti i opću upravu, 3. Upravni odjel za komunalni sustav, prostorno uređenje i imovinske poslove, 4. Upravni odjel za proračun i financije i 5. Upravni odjel za gospodarstvo i EU projekte, a da su Odlukom dotadašnji poslovi tih tijela podijeljeni unutar dvaju novo ustrojenih upravnih tijela: 1. Upravni odjel za opću upravu, gospodarstvo, EU projekte i javnu nabavu i 2. Upravni odjel za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliša.
7.3. Nije sporno ni da je tužitelj KČ, diplomirani ekonomist, rješenjem KLASA: UP/I-112-02/21-01/17 od 3. kolovoza 2021. privremeno preuzet u novoustrojeni Upravni odjel za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliša u skladu s člankom 103. ZSNLPS-a.
7.4. Nije sporno ni da je sud, usvojivši tužbeni zahtjev, a na temelju usporedbe djelokruga Upravnog odjela za komunalni sustav, prostorno uređenje i imovinske poslove i Upravnog tijela za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliš, zaključio da nije došlo do bitne promjene u djelokrugu upravnog tijela ustrojenog prijašnjom odlukom te da je bez obzira na donošenje Odluke kojom je uređeno novo ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela Grada Vodnjana – Dignano, došlo do ustrojstvenog kontinuiteta između navedenih upravnih tijela. Sud je ocijenio da pritom nije bitna promjena u nazivu tijela, već opseg supstancijalnih promjena u sadržaju djelokruga upravnog tijela. Sud je zauzeo pravno stajalište i da pri ustrojstvenom kontinuitetu upravnih tijela predstavničko tijelo nije ovlašteno prijelaznom odredbom nove odluke o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela propisati ovlašćivanje službenika za obavljanje pročelničkih poslova do provedbe javnog natječaja za imenovanje pročelnika, jer u situaciji ustrojstvenog kontinuiteta upravnih tijela nema potrebe za ponovno imenovanje pročelnika dotičnoga tijela, već tim tijelom nastavlja upravljati ranije imenovani pročelnik. Smatra da Odluka nije zakonita.
8. Pokazalo se spornim je li u konkretnom predmetu došlo do tzv. ustrojstvenog kontinuiteta između navedenih upravnih odjela te, s tim u vezi, je li zakonita prijelazna odredba članka 16. Odluke, kojom je odlučeno propisati ovlašćivanje službenika za obavljanje pročelničkih poslova do provedbe javnog natječaja za imenovanje pročelnika. Pokazalo se spornim i je li tuženik zakonito postupio, kada je tužitelja stavio na raspolaganje u situaciji ustrojstvenih promjena i pri donošenju Odluke i (novog) Pravilnika, jer za njega, kako tvrdi, nema odgovarajućeg radnog mjesta u novoustrojenom upravnom odjelu.
9. Odredbom članka 105. stavkom 1. ZSNLPS-a je propisano da kad se donese pravilnik o unutarnjem redu, službenici se raspoređuju na radna mjesta, sukladno tom pravilniku, vodeći računa o poslovima koje su do tada obavljali, dok prema stavku 2. toga članka ako se pravilnikom ukidaju pojedine ustrojstvene jedinice upravnog tijela, pojedina radna mjesta u upravnom tijelu ili se smanjuje potreban broj izvršitelja na pojedinim radnim mjestima, službenici koji su do tada bili raspoređeni na ta radna mjesta, odnosno u ustrojstvene jedinice koje se ukidaju, raspoređuju se na druga radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete. Prednost kod rasporeda na radno mjesto ima službenik koji ima bolje ocjene dosadašnjeg rada i učinkovitosti.
9.1. Ako nema odgovarajućega radnog mjesta u upravnom tijelu, na koje se službenik može rasporediti, donosi se rješenje o stavljanju na raspolaganje (članak 105. stavak 3. ZSNLPS-a).
10. Prema dosljednoj upravno-sudskoj praksi Sud smatra da u konkretnom predmetu tužitelj nije mogao unutar upravnog spora osporavati, odnosno da prvostupanjski sud nije bio ovlašten ocjenjivati zakonitost općeg akta, Odluke. Sud smatra i da razlozi osporavanja zakonitosti općeg akta u konkretno j situaciji ne utječu na ocjenu zakonitosti osporenih pojedinačnih odluka javnopravnog tijela.
11. Štoviše, obrazloženje osporene presude ne sadrži ikakve konkretne i dostatno obrazložene razloge rješavanje upravne stvari koji bi imali uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka te logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu vezano za postojanje tzv. ustrojstvenog kontinuiteta. Iz obrazloženja nisu ni razvidni koji su to ključni elementi na temelju kojih je sud zaključio da je riječ o unutarnjem ustrojstvenom kontinuitetu. Sud ocjenjuje da je presuda u tom dijelu potpuno arbitrarna, nerazumljiva i proturječna sadržaju spisa predmeta upravnog tijela.
12. Vezano za drugo dvojbeno, valja istaknuti sljedeće.
13. Tumačeći citirane norme ZSNLPS-a pojedinačno i u njihovim združenim učincima, Sud smatra da raspored službenika na druga radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete i njihovo stavljanje na raspolaganje u situaciji donošenja novog pravilnika o unutarnjem redu podliježe slobodnoj (diskrecijskoj) ocjeni kao obliku slabije vezanosti javnopravnog tijela pravnom normom, u okviru zakonom dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana (članak 5. stavak 2. ZUP -a). Naime, zakonodavac je u situaciji donošenja (novoga) pravilnika o unutarnjem redu i pri ustrojstvenom preustroju poslodavcu ostavio značajnu slobodu pri raspoređivanju/stavljanju na raspolaganje službenika na pojedina radna mjesta očito ocjenjujući da je u konačnici samom poslodavcu u interesu prilagoditi znanje i stručnost službenika pojedinim radnim mjestima. Upravno-sudski nadzor zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene ograničen je na ispitivanje zakonitost takve odluke, granice ovlasti i svrhu radi koje je ovlast dana u skladu s odredbom članka 4. stavka 2. ZUS-a.
13.1. No, unatoč slabijoj vezanosti pravnom normom pri donošenju odluke o rasporedu/stavljanju na raspolaganje, to ne podrazumijeva da takva odluka ne mora biti obrazložena. Sud smatra da je javnopravno tijelo dužno u obrazloženju te odluke iznijeti valjane, dostatne i obrazložene razloge rješavanje upravne stvari, što je nužno radi obrazlaganja zakonitosti postupanja, granica ovlasti i svrhovitosti primjene danih ovlasti u konkretnom predmetu (riječ je o zakonskoj ovlasti poslodavca da, uzimajući u obzir potrebe službe i poslove koje su do tada obavljali ali i njihovo stručno znanje, izvrši raspored zaposlenika na radno mjesto za koje ispunjava tražene uvjete ili ih stavi na raspolaganje) te radi mogućnosti ocjene je li raspored/stavljanje na raspolaganje službenika bio sukladno ciljevima zbog kojih je to ovlaštenje dano (valja razumjeti cilju rasporeda službenika upravo na ona radna mjesta za koje se u najvećoj mogućoj mjeri može očekivati da će stručno, učinkovito i uspješno obavljati poslove raspoređenog radnog mjesta i u skladu s potrebama državne službe), odnosno u svrhu mogućnosti ocjene zakonitosti takve odluke u granicama ispitivanja iz članka 4. stavka 2. ZUS-a.
14. U razmatranom dijelu tužitelj je istaknuo da iz obrazloženja rješenja o stavljanju na raspolaganje nije razvidno koja su to druga radna mjesta ostala nepopunjena i koje to uvjete on ne ispunjava za raspored na preostala nepopunjena radna mjesta.
15. Iz sadržaja Pravilnika čiji je sastavni dio i Sistematizacija radnih mjesta u upravnim tijelima (prema članku 23.) proizlazi da su u Upravnom odjelu za prostorno uređenje, komunalni sustav, gradnju i zaštitu okoliša ustrojeni Odsjek za prostorno uređenje i gradnju i Odsjek za komunalni sustav i zaštitu okoliša (članak 5.); da je samo za radna mjesta pročelnika navedenog upravnog odjela (broj izvršitelja 1), referenta za prostorno planiranje (broj izvršitelja 1) i referenta za izdavanje akata za gradnju (broj izvršitelja 2) propisana i stručna sprema ekonomske struke te da su navedena radna mjesta popunjena (raspoređeni su službenici DČ na radno mjesto referenta za prostorno planiranje, a službenici ĐČ i ZČ na radno mjesto referenta za izdavanje akta za gradnju, a kao vršitelj dužnosti navedenog upravnog odjela MČ). Te činjenice proizlaze iz sadržaja rješenja o rasporedu od 16. rujna 2021., kojim ispravama sud vjeruje kao objektivnim i vjerodostojnim dokazima, budući da je riječ o javnim ispravama i budući da ih tužitelj nije konkretno osporio ikakvih prikladnim dokazima.
16. S obzirom na sadržaj spisa predmeta upravnog tijela i ovako izvedene dokaze, Sud smatra dostatno utvrđenim da u konkretnom predmetu nije postojalo upražnjeno drugo odgovarajuće radno mjesto u upravnom tijelu na koje se tužitelj mogao rasporediti. Stoga Sud smatra da su u konkretnom predmetu bile ispunjene pretpostavke za stavljanje tužitelja na raspolaganje u skladu s člankom 105. stavkom 3. ZSNLPS-a.
17. Sud smatra i da okolnost da je tužitelj 15 godina obavljao rukovodeće poslove kod tuženika nije njegovo stečeno pravo koje obvezuje poslodavca pri donošenju rješenja o rasporedu/stavljanju na raspolaganje u situaciji ustrojstvenih promjena. On ima legitimno pravo na pojedina radna mjesta rasporediti službenika koji će, osim što ispunjava tražene uvjete, svojom stručnošću i sposobnostima omogućiti što učinkovitije obavljanje poslova u opisu određenoga radnog mjesta. Poslodavcu se kod unutarnje reorganizacije i rasporeda/stavljanja na raspolaganje službenika mora ostaviti određena sloboda kako bi prema svojoj procjeni imajući u vidu potrebe službe, na pojedina radna mjesta rasporedio službenike s traženim uvjetima i odgovarajućim sposobnostima, jer to njegovo pravo proizlazi iz interesa za što boljim i učinkovitijim obavljanjem službe. No, ta njegova sloboda nije apsolutna već je vezana zakonskim odredbama koje uređuju raspoređivanje/stavljanje na raspolaganje službenika, a kojih se tuženik pridržavao u konkretnoj situaciji.
18. U izloženom Sud ocjenjuje da su osporena rješenja zakonita i dostatno obrazložena u skladu s člankom 98. stavkom 5. i člankom 120. stavkom 2. i 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09. i 110/21.) te da javnopravna tijela nisu, stavivši tužitelja na raspolaganje, povrijedila odredbe članka 103. do 105. ZSNLPS-a.
19. Stoga je valjalo, pridržavajući se granica preispitivanja zakonitosti osporene odluke iz članka 4. stavka 2. ZUS-a, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. u vezi s člankom 116. stavkom 1. ZUS-a, poništiti prvostupanjsku presudu i riješiti upravnu stvar, tako što će se odbiti tužbeni zahtjev za poništenje osporenih rješenja javnopravnih tijela, odnosno presuditi kao pod točkom I. i II. izreke
20. S obzirom na to da tužitelj nije uspio u sporu, trebalo je, na temelju odredbi članka 148. stavka 1. i 4. u vezi s člankom 147. stavkom 1. ZUS-a, odbiti njegov zahtjev za naknadu troškova spora, odnosno odlučiti kao pod točkom III. izreke.
U Zagrebu 17. lipnja 2026.
Predsjednica vijeća
Sanja Štefan
