Poslovni broj: Usž-2001/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća te uz sudjelovanje zapisničarke, sudske savjetnice Katarine Skrbinac, u upravnom sporu tužitelja ČR (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Toni Primorac, odvjetnik u Rijeci, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, protiv tuženika Državnog inspektorata (OIB: 33706439962), Zagreb, Šubićeva 29, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužitelja protiv točke II. izreke rješenja Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-1298/2025- 14 od 7. travnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 17. lipnja 2026.,

r i j e š i o  j e

I. Poništava se točka II. izreke rješenja Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-1298/2025-14 od 7. travnja 2026.

II. Dužan je tuženik, u roku 15 dana od dana primitka ove presude, nadoknaditi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 2.812,50 (dvijetisućeosamstotinadvanaesteurapedeset centi) eura sa zakonskim zateznim kamatama koje teku od dana donošenja ove odluke u situaciji zakašnjenja, dok se odbija zahtjev za naknadu troška u preostalom dijelu za iznos od 3.750,00 eura kao neosnovan.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem, u točki I. izreke, obustavljen je upravni spor, a, u osporenom dijelu pod točkom II. izreke, odbijen je zahtjev tužitelja na naknadu troškova spora.

2. Tužitelj je pravovremeno podnio žalbu, osporavajući zakonitost navedenog rješenja samo u dijelu pod točkom II. izreke zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Smatra da ne proširivanje tužbenog zahtjeva ne može biti jedini kriterij za ocjenu zlouporabe prava. Smatra i da bi prihvaćanje iznijetoga stajališta, prema kojem bi se ne proširivanje tužbenog zahtjeva nakon što je otpala šutnja uprava, dovelo do apsurdnih i štetnih procesnih posljedica i do situacija koje bi de facto prisililo tužitelj da u svakom slučaju proširuju tužbene zahtjeve pa i onda kada se to dalje pokazuje nesvrsishodnim ili kada za to više nemaju pravnog interesa. Ocijenio da bi se time i nepotrebno opteretilo rad sudova, jer bi tužitelji, umjesto da racionalno procijene svoju procesnu situaciju nakon zaprimanja drugostupanjske odluke o žalbi, bili primoran i formalno proširivati tužbene zahtjeve i voditi daljnje sporove. Istaknuo je i da je tužba zbog šutnje uprave bila opravdana i pravno utemeljena, jer je pokrenuo upravni spor 3. srpnja 2025. i budući da je tuženik nakon podnošenja tužbe, 8. srpnja 2025. pod pritiskom tužbe postupio prema tužbenom zahtjevu. Istaknuo je i da je, prema izričitoj odredbi članka 147. stavka 6. ZUS-a, tuženik u situaciji kada je postupio prema tužbenom zahtjevu i kada je svojim propuštanjem donošenja odluke u zakonom propisanom roku uzrokovao pokretanje spora i posljedično troškove tako pokrenutog spora, dužan nadoknaditi tužitelju troškove. Smatra i pogrešnim primjenu instituta zlouporabe prava iz članka 147. stavka 8. ZUS-a, budući da zlouporaba prava pretpostavlja da stranka koristi procesna prava u svrhu koja je suprotna cilju radi kojeg su ta prava ustanovljena te budući da je pravo na podnošenje tužbe iskoristio upravo u zakonsku svrhu, odnosno radi prisiljavanja javnopravnog tijela da odluči o njegovom prigovoru u razumnom roku. Smatra da je tužba postigla cilj, jer je nakon njezina podnošenja tuženik donio rješenje o prigovoru; da je jedno interes stranke da se uprava stvar riješi, a da je drugo procjena svrsishodnosti daljnjeg osporavanja sadržaja donesenog rješenja, a što je stvar njegove slobodne procesne odluke te da sud ne smije zaključivati o motivima tužitelja na podnošenje tužbe na temelju njegovog naknadnog procesnog ponašanja te da odluka da ne proširi tužbeni zahtjev može biti motivirana različitim razlozima: od financijskih ograničenja, procjene rizika, do jednostavne činjenice da je tužiteljev primarni cilj već postignut. Zaključno je istaknuo da je, pri odlučivanju o troškovima, nužno uzeti u obzir tko je prouzročio pokretanje spora, da je krivnja za nastanak spora samo na tuženiku, da se financijski teret prebacuje na stranku koja je postupala u skladu sa zakonom, a da se tuženik koji je kršio zakonske rokove oslobađa obveze plaćanja troškova koje je sam uzrokovao. Smatra i da je sud spekulativno i bez uporišta u dokazima zaključio da je on nije proširio tužbeni zahtjev da bi umanjio rizik od nepovoljne odluke u meritumu stvari te da tužitelj imao pravo slobodno raspolagati svojim procesnim pravima i da mu se ne može pripisivati zlouporaba samo zato što je donijela racionalnu odluku o ne preuzimanju dodatnog financijskog rizika. Stoga je zatražio poništiti pobijano rješenje u osporenom dijelu, dosuditi mu trošak upravnog spora na teret tuženika uvećano za zakonske zatezne kamate.

3. Tuženik je odgovorio na žalbu, predloživši ju odbiti. Istaknuo je da tužitelj nije imao stvarni interes osporavati meritum upravne stvari, već da mu je cilj bio samo podnošenje tužbe zbog šutnje uprave radi stvaranja procesne situacije u kojoj bi mogao ostvarivati naknadu troškova upravnog spora. Smatra da je time on pokazao da mu je cilj stvaranje troškova zastupanja i financijske koristi, a što ukazuje na zlouporabu prava. Tvrdi da se to ogleda i u tomu da je tužitelj podnio tužbu prvi idući dan, kojeg je podnošenje tužbe bilo moguće te u tomu da je istoga dana, kada je zaprimio rješenje čelnika tijela o prigovoru povukao tužbu. Skrenuo je pozornost i da je tužitelj podnio potpuno neosnovan prigovor.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući ga u granicama žalbenih razloga te pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26., u daljnjem tekstu: ZUS), koja se na odgovarajući način primjenjuje i pri odlučivanju o žalbi protiv rješenja na temelju odredbe članka 128. stavka 4. ZUS-a, Sud ocjenjuje da osporeno rješenje nije zakonito i pravilno zbog pogrešne primjene materijalnog prava.

6. Nije sporno da je sud pravomoćno obustavio upravni spor u skladu s odredbama članka 103. stavka 1. i članka 106. stavka 1. točke 2. ZUS-a, s obzirom na to da je tuženik nakon podnošenja tužbe i tijekom spora u cijelosti postupio prema tužbenom zahtjevu radi šutnje uprave.

7. Pokazalo se spornim ima li tužitelj pravo na naknadu troškova upravnog spora u situaciji kada nije proširio tužbeni zahtjev u konkretnom sporu, kojeg je pokrenuo zbog nespornog propuštanja tuženika da donese pojedinačnu odluku u zakonom propisanom roku. Pokazalo se, u biti, dvojbenim je li tužitelj zlouporabio prava koja mu pripadaju u upravnom sporu, time što nije proširio tužbeni zahtjev na odluku tuženika, kojim je otpala šutnja uprave, a kojom nije zadovoljan.

8. Prema odredbi članka 100. stavka 1. ZUS-a ako nakon pokretanja upravnog spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke javnopravno tijelo naknadno donese pojedinačnu odluku koju je propustilo donijeti u propisanom roku, to će tijelo, osim tužitelja, istodobno izvijestiti i sud pred kojim je spor pokrenut. Sud će u tom slučaju pozvati tužitelja da u roku od 15 dana izjavi je li naknadno donesenom odlukom zadovoljan ili proširuje tužbeni zahtjev i na novu odluku . Prema stavku 2. toga članka ako tužitelj izjavi da je naknadno donesenom odlukom zadovoljan ili ako ne da izjavu u roku iz stavka 1. toga članka, sud će donijeti rješenje o obustavi spora. Protiv rješenja o obustavi spora može se izjaviti žalba.

8.1. Ako tužitelj izjavi da proširuje tužbeni zahtjev i na novu odluku, sud će nastaviti postupak ako protiv nove odluke nije dopušten redoviti pravni lijek u upravnom postupku (članak 100. stavak 3. ZUS-a).

8.2. Člankom 147. stavkom 6. ZUS-a je propisano da ako je spor obustavljen nakon što je tuženik postupio po tužbenom zahtjevu, tužitelj ima pravo na naknadu troškova spora.

8.3. U skladu s člankom 147. stavkom 8. ZUS-a stranka koja zlouporabi prava koja joj pripadaju u sporu, nema pravo na naknadu troškova.

9. Utemeljujući svoje pravno stajalište na odluci Suda poslovni broj Usž- 4481/2025-2 od 5. ožujka 2026., sud je ocijenio postupanje tužitelja zlouporabom prava, zbog čega mu ne pripada pravo na naknadu troškova. Sud je, u biti, zaključio da tužitelj nije imao stvarni interes za osporavanje merituma upravne stvari, već mu je cilj bio samo podnošenje tužbe zbog šutnje uprave u cilju stvaranja procesne situacije u kojoj bi mogao ostvariti naknadu troškova. Smatra da nije pokazao interes za osporavanje odluke u meritumu, nego je odmah prihvatio nepovoljno rješenje tuženika. Time je jasno iskazao da mu cilj nije bio ispravljanje nezakonitosti u upravnoj stvari, već stjecanje troškova zastupanja. Smatra i da su u konkretnom predmetu ostvareni elementi zlouporabe prava u objektivnom smislu, jer način na koji je tužitelj koristio pravo na tužbu odstupa od legitimne svrhe toga procesnog instituta i usmjeren je prema stjecanju financijske koristi, a ne prema zaštiti subjektivnih prava.

10. Vezano za pravno stajalište Suda iz presude broj Usž-4481/2025, valja istaknuti da, prema načelnoj ocjeni Ustavnog suda iz odluke broj U-III-4807/2022 od 18. ožujka 2026., uvjeti pravne sigurnosti i zaštita legitimnog povjerenja javnosti ne dodjeljuje stečeno pravo na dosljednost sudske prakse. Razvoj sudske prakse nije po sebi suprotan pravilnom provođenju pravde, budući da bi neodržavanje dinamičnog i evolutivnog stajališta stvorilo rizik od sprječavanja reforme ili napretka. Isti sud je, u odluci broj U-III-4657/2010 od 1. veljače 2011., ocijenio i da sudovi od svoje prakse mogu odstupiti, ali za takvo odstupanje moraju navesti valjane i na zakonu osnovane razloge.

11. Glede priznavanja troškova upravnog spora Ustavni sud je, u odlukama broj: U- 2753/2012 i dr. od 27. rujna 2016., U-III-2086/2018 od 9. travnja 2019., U-III-2279/2018 od 9. travnja 2019., U-III-2291/2018 od 19. lipnja 2019. i U-III-4420/2019 od 17. rujna 2020., istaknuo: a) primarni cilj ZUS-a je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, a tom cilju je podređena cjelokupna regulacija pa i ona kojim su uređeni troškovi upravnog spora, b) uređenje troškova upravnog spora uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje legitimnih ciljeva upravno-sudskog postupka, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi te procesnu ravnopravnost položaja stranaka u upravno-sudskim postupcima u Republici Hrvatskoj u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka, c) upravni spor u pravilu pokreće pojedinac protiv akta ili mjere koju poduzima država, s time da taj spor predstavlja kontrolni mehanizam postupanja države i javnopravnih tijela, koja u velikom broju slučajeva, mogu bitno ograničiti ili ukinuti ustavna prava građana, d) upravni spor, za razliku od parničnih postupaka, specifičan je po tome što se kao tuženik gotovo uvijek javljaju pojedina tijela Republike Hrvatske ili tijela i ustanove s javnim ovlastima koje se mogu poistovjetiti s državom, e) u tom upravno-pravnom odnosu tužitelj je slabija strana u odnosu na državu ili javnopravno tijelo, što proizlazi iz inherentnog autoriteta državne vlasti i mogućnosti da javnopravno tijelo koristi ovlasti de iure imperii, g) ograničenje (vezano za obvezu plaćanja troškova spora) koje utječe na pravo na pristup sudu neće biti nespojivo s ustavnim i konvencijskim pravom na pravično suđenje ako teži legitimnom cilju te ako postoji razuman odnos razmjernosti između iskorišten ih sredstava i legitimnog cilja koji se težio postići i h) pitanje o troškovima postupka koji nisu priznati, s aspekta zaštite prava na pristup sudu, mora odgovoriti je li odbijanjem zahtjeva za naknadu troškova upravnog spora podnositelju u konkretnom predmetu protuustavno ograničeno pravo na pristup sudu. Ustavni sud je istaknuo i da svrha pravila po kojima se strankama koje pokreću upravne sporove troškovi spora mogu ne naknaditi sastoji u izbjegavanju neopravdanoga pokretanja sporova i nerazumno visokih troškova sporova odvraćanjem potencijalnih tužitelja od pokretanja neutemeljenih sporova ili podnošenja previsokih tužbenih zahtjeva bez snošenja posljedica.

12. Polazeći od iznijetih općenitih i na konkretan predmet primjenjivih stajališta Ustavnog suda, Sud smatra da je prvostupanjski sud na ustavnopravno neprihvatljiv način i na štetu pojedinca interpretirao jasne odredbe članka 147. stavka 6. i 8. ZUS-a o snošenju troškova spora te ih pogrešno tumačio i primijenio ne dovodeći ih u vezu s citiranim odredbama članka 100. ZUS-a, kojima je propisano proširenje tužbenog zahtjeva u sporu pokrenutom zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke .

13. U konkretnom slučaju spis predmeta ne daje pouzdanu osnovu da bi bila riječ o ikakvoj tužiteljevoj zlouporabi procesnih prava u smislu članka 147. stavka 8. ZUS - a, zbog čega on ne bi imao pravo na naknadu troškova spora. Riječ je o ocjeni prvostupanjskog suda koja nema uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka, izvedenim dokazima a ni logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu.

14. Naime, tuženik je taj koji je prekršio zakonom propisani rok i koji je svojim skrivljenim ne postupanjem uzrokovao pokretanje upravnog spora i troškove koje su nastali u povodu spora.

15. Cilj pokretanja upravnog spora je bio ostvariti upravno-pravnu zaštitu kroz institut redovitog pravnog lijek u upravnom postupku pa i dobiti obrazložene odgovore o (ne)osnovanosti navoda iz prigovora, kojeg je tužitelj podnio tuženiku. Iskorištenost redovnog pravnog lijeka u upravnom postupku podrazumijeva ne samo da je stranka podnijela žalbu/prigovor nego i da je nadležno tijelo o tom pravnom lijeku (meritorno) odlučilo. Tuženik je, u biti, pod pritiskom tužbe i donio (po tužitelja nepovoljnu) odluku, čime je postignuta svrha tužbe koja je podnijeta zbog šutnje uprave.

16. ZUS, u članku 100. ZUS-a, ne obvezuje tužitelja da proširi tužbeni zahtjev u odnosu na za njega nepovoljnu odluku u situaciji kada je otpala šutnja uprave zbog naknadnog donošenja pojedinačne odluke tijekom upravnog spora. Osim toga, zakonodavac je obvezao upravni sud donijeti rješenje o obustavi spora i u situaciji ne izjašnjavanja tužitelja, odnosno ne davanja izjave iz članka 100. stavka 1. ZUS -a.

17. Dakle, može se zaključiti da je tužba zbog šutnje uprave bila pravno utemeljena i postigla legitimnu svrhu, da je tuženik (a ne tužitelj) kršio zakon i svojim ne postupanjem u zakonom propisanom roku prouzrokovao pokretanje upravnog spora i nastanak troškova te da je spor obustavljen nakon što je tuženik u cijelosti postupio prema tužbenom zahtjevu.

18. Sud smatra i da tužitelj ima pravo, vodeći se vlastitim financijskim mogućnostima, slobodno i racionalno disponirati svojim procesnim ovlaštenjima pa i donijeti odluku hoće li ili neće ustrajati u (daljnjem) vođenju upravnog spora nakon što bude upoznat s pisanim i (razumno obrazloženim) razlozima rješavanja upravne stvari, koji mogu biti nepovoljni po njega, ali koji ga mogu dostatno uvjeriti u izvjestan konačan neuspjeh u upravnom sporu.

19. U izloženom Sud ocjenjuje da tužitelja, u smislu odredbi članka 147. stavka 6. i 8. ZUS-a u vezi s odredbama članka 100. ZUS-a, pripada pravo na naknadu troškova upravnog spora, jer u konkretnom predmetu nije riječ o zlouporabi prava.

20. Stoga je valjalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a, u točki I. izreke, poništiti prvostupanjsko rješenje u osporenom dijelu pod točkom II. izreke, kojim je odbijen zahtjev za trošak.

21. Odluka troškovima spora, koja je sadržana u točki II. izreke, utemeljena je na odredbama članka 144., 147. i 148. ZUS-a i Tbr. 27. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23. i 107/25.).

21.1. S obzirom da se pri odlučivanju o zahtjevu stranke na naknadu troškova vrijednost predmeta upravnog spora smatra neprocjenjivom, a cijeneći uspjeh stranaka u sporu, unutar granica zahtjeva, tužitelju, koji je bio zastupan po odvjetniku, valjalo je priznati za sastavljanje tužbe 500 bodova i sastavljanje žalbe 625 bodova, odnosno ukupno 1.125 bodova, što pomnoženo s vrijednošću boda od 2,00 eura iznosi 2.250,00 eura, a što uvećano za iznos PDV-a od 25% (562,50 eura) iznosi ukupno priznatih 2.812,50 eura, a što je obvezan platiti tuženik koji ga je uzrokovao. U preostalom dijelu je odbijen zahtjev za trošak sastavljanja podneska od 15. srpnja 2025., jer nije riječ o ikakvom obrazloženom podnesku i budući da je njime samo predložio obustavu spora. Nije priznat kao opravdan ni izdatak sastavljanja podneska od 26. prosinca 2025., budući da on nije bio nužan za rješavanje spora. Sud ocjenjuje i da izdatak sastavljanja podneska od 5. veljače 2026. nije opravdan a niti je nužan za rješavanje spora. Tim podneskom on je ponovno samo predložio obustavu spora i zatražio troškove spora.

U Zagrebu 17. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan