Poslovni broj: Usž-4459/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća te uz sudjelovanje zapisničarke, sudske savjetnice Katarine Skrbinac, u upravnom sporu tužiteljice MA (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], koju zastupa opunomoćenica MAO, diplomirana pravnica iz Sindikata državnih i lokalnih službenika i namještenika Republike Hrvatske, Zagreb, Trg kralja Petra Krešimira IV. broj 2, protiv tuženika Grada Rovinja -Rovigno, Gradonačelnika (OIB: 25677819890), Rovinj-Rovigno, Trg Matteotti 2, kojeg zastupa gradonačelnik ČA, uz sudjelovanje zainteresirane osobe AA (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], koju zastupaju opunomoćenici iz Odvjetničkog društva Zagoršćak i partneri d. o. o. iz Osijeka, Ivana Gundulića 36b, radi imenovanja pročelnika, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-871/2025-14 od 11. rujna 2025., na sjednici vijeća održanoj 17. lipnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-871/2025-14 od 11. rujna 2025.

II. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom, u točki I. izreke, odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Rovinja-Rovigno, Gradonačelnika KLASA: UP/I-112-01/25- 01/20, URBROJ: 2163-8-02-25-1 od 9. travnja 2025., a, u točki II. izreke, odbačen je prigovor tužiteljice izjavljen na postupak provedbe natječaja za imenovanje pročelnika Upravnog odjela za prostorno planiranje, zaštitu okoliša i izdavanje akata Grada Rovinja-Rovigno. Točkom III. izreke obvezana je tužiteljica nadoknaditi tuženiku troškove spora u iznosu od 32,40 eura, a, točkom IV. izreke, ona je obvezana nadoknaditi troškove spora zainteresiranoj osobi u iznosu od 1.250,00 eura sve u roku od 60 dana od dana primitka pravomoćne odluke.

2. Tužiteljica je pravovremeno podnijela žalbu protiv navedene presude zbog svih zakonskih razloga, bitne povrede upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Tvrdi da su joj povrijeđena osnovna prava jednakosti pred zakonom i pravičnog suđenja. Tvrdi i da je sud počinio bitnu povredu upravnog spora, jer je primijenio odredbu članka 86. starog ZUS -a, koji više nije na snazi te ako se uzme u obzir da je sud, primjenom članka 159. stavka 1. ZUS-a, ovlašten u upravnom sporu ocjenjivati i zakonitosti općeg akta s učinkom na stranke u sporu i shodno tomu neposredno primijeniti zakon u situaciji nezakonite odredbe općeg akta. Smatra da je sud bio dužan ispitati njezine prigovore vezano za to da zainteresirana osoba, izabrana kandidatkinja ne ispunjava formalne uvjete za imenovanje na radno mjesto pročelnice Upravnog odjela za prostorno planiranje, zaštitu okoliša i izdavanje akata Grada Rovinja-Rovigno i to posebne uvjete struke i radnog iskustva na odgovarajućim poslovima u smislu odredbi Zakona o gradnji („Narodne novine“, broj: 153/13., 20/17., 39/19., 125/19. i 145/24.; u daljnjem tekstu: ZoG). Smatra da je činjenica da imenovana kandidatkinja ne ispunjava zakonske uvjete za donošenje i potpisivanje rješenja u konkretnom upravnom odjelu bitna ako se osobito uzmu u obzir standardna mjerila za konkretno radno mjesto određena Uredbom o klasifikaciji radnih mjesta u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj: 74/10., 125/14. i 48/23., u daljnjem tekstu: Uredba), opis poslova i zadataka radnog mjesta te nadležnost vezano za vođenje upravnog postupka i rješavanje o upravnim stvarima propisanim člankom 12. Pravilnika o unutarnjem redu Upravnog odjela za prostorno planiranje, zaštitu okoliša i izdavanje akata Grada Rovinja-Rovigno. Smatra da joj se opisanim pristupom suda oduzima pravo na učinkovitu pravnu zaštitu u konkretnom upravnom postupku. Smatra i da su počinjene bitne povrede upravnog spora i to odredbi članka 4. stavka 2. i članka 119. stavka 5. ZUS-a. Istaknula je da je obrazloženje proturječno samo sebi, budući da je sud ispitivao i pravilnost imenovanja pročelnika, iako je zauzeo stajalište da je riječ o slobodnoj ocjeni, da sud nije odgovorio na njezine prigovore, da nisu obrazloženi razlozi ne primjene članka 101.a ZOG-a te da se utvrđenja suda svode na formalno ispunjenje uvjeta iz javnog natječaja, da je sud zanemario odredbu članka 12. ZSN-a, prema kojem se posebni uvjeti propisuju zakonom, propisom na temelju zakona ili pravilnikom o unutarnjem redu. Istaknula je i da je u konkretnom natječajnom postupku sudjelovao paran broj od četiri člana, iako članak 20. stavak 3. ZSN-a izrijekom određuje da povjerenstvo za provedbu javnog natječaja mora imati neparan broj članova, da zakonom nije predviđen zamjenski član i da posljedično tomu nije osiguran kontinuitet rada povjerenstva. Smatra da nije moguća primjena članka 69. ZoG -a, jer zainteresirana osoba nije zatečeni službenik, jer s 1. siječnja 2025. nije radila na poslovima rješavanja akata za gradnju, već da je primljena kao viši stručni suradnik u Uredu Gradskog vijeća i Gradonačelnika. Smatra i da je primjena odredbi članka 101.a ZoG-a neophodna s obzirom na potrebu samostalnosti u odlučivanju u upravnim stvarima pročelnika ako se uzmu u obzir odredbe članka 11. stavka 1. podstavka 3. Uredbe, članka 12. Pravilnika i članka 23. stavka 3. ZUP-a. Zaključila je da zainteresirana osoba nema struku definiranu člankom 101.a ZoG -a (tehničku ili pravnu), da nije zatečeni službenik, jer na konkretnim poslovima radi od 7. siječnja 2025. te da ona nema ikakvog radnog iskustva na poslovima izdavanja upravnih i neupravnih akata koje izdaje ministarstvo, upravno tijelo grada i županije nadležno za upravne poslove graditeljstva. Ocijenila je i da je imenovana kandidatkinja neustavno privilegirana, što je razvidno iz niza radnji koje su prethodile javnom natječaju. Stoga je predložila poništiti osporenu presudu i rješenje tuženika te predmet vratiti na ponovni postupak.

3. Tuženik je odgovorio na žalbu, predloživši ju odbiti. Smatra da je sud zakonito odbio tužbeni zahtjev, budući da je postupak imenovanja pročelnika proveden zakonito i budući da su svi kandidati uključujući i tužiteljicu imali jednake prilike i bili ravnopravno ocijenjeni. Smatra da sud u upravnom sporu nije mogao ocjenjivati zakonitosti Pravilnika, već samo pojedinačnog akta o imenovanju pročelnice, da nije riječ o ikakvoj povredi članka 159. ZUS-a i da je ocjena zakonitosti općeg akta u nadležnosti ovoga Suda u smislu članka 12. stavka 3., članka 14. stavka 4. i članaka 158. do 165. ZUS - a. Vezano za navodnu pogrešnu primjenu članka 101.a ZoG-a, istaknuo je da žaliteljica pogrešno poistovjećuje uvjete propisane člankom 101.a ZoG-a za službenike koji vode postupke izdavanja građevinskih i uporabnih dozvola s uvjetima za rukovodeće mjesto pročelnika, da je ispravno sud zaključio da pročelnik nije osoba koja neposredno rješava upravne predmete, već da ona rukovodi upravnim tijelom; da odredbe članka 101. ZoG-a ne ograničavaju stručnu spremu pročelnika te da su uvjeti pročelnika propisani Pravilnikom, koji propisuje pravnu, ekonomsku, arhitektonsku i građevinsku struku te da je izabrana protukandidatkinja ispunjava la sve formalne uvjete za imenovanje. Glede prigovora i primjene članka 156. ZUP-a, drži ispravnim pravno stajalište suda da je riječ o nedopuštenom pravnom sredstvu jer nije riječ o postupanju javnopravnog tijela o kojem se ne donosi rješenje. Istaknuo je i da je odluka o imenovanju donijeta 9. travnja 2025. prije odluke o raspisivanju izbora od 14. travnja 2025., dakle prije zabrane; da je povjerenstvo imalo neparan broj članova, da slanje poziva tri dana prije testiranja nije bitna povreda, jer su svi kandidati ravnopravno obaviješteni, da je prethodna provjera znanja i razgovor proveden u skladu s člancima 19. do 23. ZSN-a i da je rješenje o imenovanju doneseno u skladu s člankom 25. ZSN- a. Drži i da nije povrijeđeno pravo na jednak pristup javnim službama, jer su obje kandidatkinje imale jednake uvjete, sudjelovale u javnom natječaju, pristupile testiranju i razgovoru te ostvarile različite rezultate bez diskriminacije i pogodovanja. Vezano za primjenu članka 53.a ZLPS-a, istaknuo je da gradonačelnik imao ovlast imenovati pročelnika na temelju javnog natječaja ako kandidat ispunjava sve uvjete i da je odluka o imenovanju akt diskrecijske ovlasti čelnika tijela donesen uz poštivanje svih zakonskih procedura. Zaključno je istaknuo i da je zaključkom od 20. veljače 2025. povjerenstvo imenovano s tri neparna člana i jednim zamjenikom, čime je ispunjen zahtjev neparnog broja članova povjerenstva prema članku 20. ZSN-a.

4. U odgovoru na žalbu zainteresirana osoba je istaknula da je Grad Rovinj- Rovigno, prema članku 4. stavku 3. ZSNLS-a, bio ovlašten dopuniti Pravilnik o unutarnjem redu Grada Rovinja, kojom dopunom je u prosincu 2024. uvedena i ekonomska struka kao dopuštena stručna sprema za radno mjesto pročelnika. Smatra da taj pravilnik, opći akt je obvezujući dok nije ukinut u posebnom postupku te da je shodno tomu sud pravilno primijenio materijalno pravo. Smatra da je sud trebao primijeniti postojeći opći akt i da nisu pravno utemeljeni navodi žaliteljice vezano za primjenu članka 159. ZUS-a. Tvrdi da je diplomirani ekonomist s dugogodišnjim iskustvom s više od 25 godina rada na poslovima visoke stručne spreme i da je ispunjavala sve javnim natječajem tražene formalne uvjete za imenovanje. Vezano za ostale žalbene prigovore, pridružila se, u biti, navodima tuženika iz odgovora na žalbu. Predložila je odbiti žalbu i potvrditi osporenu presudu uz obvezu nadoknade troškove žalbenog postupka.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući ju u granicama žalbenih razloga te pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26., u daljnjem tekstu: ZUS), Sud ocjenjuje zakonitom i pravilnom osporenu presudu, koja je valjano i dostatno obrazložena. Sud prvog stupnja je, ne počinivši ijednu bitnu povredu upravnog spora, pravilno i potpuno utvrdio činjenično stanje te na tako utvrđeno pravilno primijenio materijalno pravo.

7. Predmet spora je ocjena zakonitosti odluke o imenovanju ovdje zainteresirane osobe AA pročelnicom Upravnog odjela za prostorno planiranje, zaštitu okoliša i izdavanje akata Grada Rovinja-Rovigno na neodređeno vrijeme nakon provedenog postupka javnog natječaja objavljenog 5. ožujka 2025. u "Narodne novine" broj 38/25. (ili skraćeno: Javni natječaj), primjenom odredbi članka 53.a stavka 1. Zakona o lokalnoj i područnoj /regionalnoj/ samoupravi („Narodne novine“, broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19. i 144/20.), članka 5. stavka 3. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 86/08., 61/11., 4/18. i 112/19.; u daljnjem tekstu: ZSNLPS) i Pravilnika o unutarnjem redu Upravnog odjela za prostorno planiranje, zaštitu okoliša i izdavanje akata Grada Rovinja -Rovigno („Službeni glasnik Grada Rovinja-Rovigno, broj: 1/16., 8/17., 9/17. – ispravak, 5/18., 12/18., 5/19., 10/23., 10/24. i 13/24., u daljnjem tekstu: Pravilnik).

8. Nije, u biti, sporno da je Javni natječaj propisno sastavljen i objavljen, da je imenovana kandidatkinja, zainteresirana osoba s visokom stručnom spremom ekonomske struke ispunjavala formalne opće i posebne uvjete iz Javnog natječaja za imenovanje i raspored na oglašeno radno mjesto u skladu s odredbama Pravilnika te da je ona ostvarila najbolje rezultate na provedenom testiranju i razgovoru.

9. No, pokazalo se u žalbenom stadiju postupka spornim: 1. je li u natječajnom postupku povjerenstvo za provedbu javnog natječaja bilo propisno sastavljeno u skladu s odredbom članka 20. stavka 3. ZSNLPS-a, 2. je li zakonito proveden postupak javnog natječaja, s obzirom na to da tužiteljica, kandidatkinja nije pozvana na testiranje i razgovor najmanje pet dana prije održavanja provjere znanja i sposobnosti kandidata te 3. je li sud počinio bitnu povredu upravnog spora u smislu članka 126. stavka 2. u vezi s člankom 159. stavkom 1. ZUS-a, jer nije neposredno primijenio zakon a u situaciji nezakonitih odredbi Pravilnika, općeg akta u dijelu propisivanja formalnih uvjeta vezano za potrebnu visoku stručnu spremu odgovarajuće struke. Tužiteljica, u biti, smatra da nije zakonit Pravilnik u dijelu, kojim je za radno mjesto pročelnika Upravnog odjela za prostorno planiranje, zaštitu okoliša i izdavanje akata propisana i visoka stručna sprema ekonomske struke u smislu članka 101.a ZoG-a.

10. Ponajprije, spis predmeta ne daju pouzdanu osnovu da je povrijeđena odredba članka 20. stavka 3. ZSNLPS-a, prema kojoj Povjerenstvo za provedbu javnog natječaja mora imati neparan broj, a najmanje tri člana. Naime, iz sadržaja zaključka tuženika KLASA: 112-01/25-01/02, URBROJ: 2163-8-02-25-1 od 20. veljače 2025. proizlazi da je povjerenstvo za provedbu konkretnog javnog natječaja sastavljeno kao tročlano povjerenstvo uz imenovanje i zamjenskog člana.

11. Uzimajući u obzir da je tužiteljica pristupila na razgovor, da je ona ostvarila visok broj bodova na razgovoru i da je u istom roku o razgovoru obaviještena i (izabrana) protukandidatkinja, Sud ocjenjuje da povreda roka iz članka 19. stavka 7. ZSNLPS -a, tako da je tužiteljica na razgovor pozvana tri umjesto pet dana prije dana njegova održavanja ne predstavlja nedostatak koji je sam po sebi i u posebnostima konkretnog predmeta utjecao na rješavanje upravne stvari.

12. Vezano za (ne)zakonitost Pravilnika u dijelu kojim je za radno mjesto pročelnika Upravnog odjela za prostorno planiranje, zaštitu okoliša i izdavanje akata propisana i visoka stručna sprema ekonomske struke, valja istaknuti sljedeće.

13. Odredbom članka 12. stavka 3. točke 2. ZUS-a je propisano da Visoki upravni sud odlučuje o zakonitosti općih akata.

13.1. Člankom 158. stavkom 1. ZUS-a je propisano da postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom koji smatraju da su im općim aktom povrijeđena njihova prava ili pravni interes, dok je stavkom 2. toga članka propisano da postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti fizičkih ili pravnih osoba, prijedloga pučkog ili posebnog pravobranitelja ili na zahtjev suda.

13.2. Prema odredbi članka 159. stavka 1. ZUS-a ako sud u postupku utvrdi da opći akt koji bi trebao primijeniti odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni sa zakonom, na konkretan slučaj može neposredno primijeniti zakon , dok prema stavku 2. toga članka u slučaju iz stavka 1. toga članka sud će Visokom upravnom sudu podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti spornog općeg akta odnosno pojedine njegove odredbe.

13.3. Kad sud pravomoćnom odlukom odbije primijeniti opći akt zbog njegove nezakonitosti odnosno pojedinu njegovu odredbu, a Visoki upravni sud utvrdi da takva nezakonitost ne postoji, stranka kojoj je time bilo povrijeđeno neko pravo ili pravni interes može zahtijevati izmjenu pravomoćne odluke suda odgovarajućom primjenom odredaba o obnovi upravnog spora ili drugog sudskog postupka u roku od tri mjeseca od dana dostave odluke (članak 159. stavak 3. ZUS-a).

14. Tumačenjem citiranih odredbi ZUS-a pojedinačno i u njihovim združenim učincima, sud u upravnom sporu je ovlašten u konkretnom predmetu neposredno primijeniti zakon samo u situaciji ako utvrdi da opći akt koji bi trebao primijeniti odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni sa zakonom . Sud smatra i da riječ o diskrecijskoj odluci upravnog suda, budući da je ZUS, u članku 159. stavku 1., propisano da sud unutar upravnog spora to može, dakle ne mora učiniti. Sud smatra i da je (konačno) odlučivanje o zakonitosti određenog općeg akta u stvarnoj nadležnosti Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.

15. Glede ocjene žaliteljice da joj je ne preispitivanjem zakonitosti općeg akta, Pravilnika u dijelu kojeg smatra nezakonitim tijekom prvostupanjskog upravnog spora onemogućena učinkovita sudska zaštita i kontrola zakonitosti osporene pojedinačne odluke, valja istaknuti da je (novi) ZUS, u članku 158. stavku 1., u cilju jačanja pravne zaštite stranaka od posljedica nezakonitih općih akata ili pojedinih njegovih odredbi, proširio krug potencijalnih ovlaštenika, podnositelja zahtjeva/prijedloga/obavijesti za ocjenu zakonitosti općeg akta. Osim toga, pravno stajalište Suda iskazano u sporu o ocjeni zakonitosti općeg akta je ZUS, u članku 159. stavku 3., predvidio kao razlog za izmjenu pravomoćne odluke suda uz odgovarajuću primjenu instituta obnove upravnog spora.

16. Štoviše, ako se uzme u obzir opis poslova radnog mjesta pročelnika Upravnog odjela za prostorno planiranje, zaštitu okoliša i izdavanje akata Grada Rovinja-Rovigno te uzimajući u obzir sistematizirana radna mjesta u konkretnom upravnom odjelu i njihov opis poslova, po pravnom stajalištu Suda, odredba Pravilnika kojom je propisana i (potrebna) visoka stručna sprema ekonomske struke za imenovanje pročelnikom toga upravnog odjela ne bi bila nesuglasna s člankom 101.a ZoG-a.

17. Sud ocjenjuje da odluka o imenovanju kandidatkinje AA pročelnicom sadrži određene, jasne i dostatno obrazložene razloge rješavanja upravne stvari koji imaju uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka te koji imaju logično i racionalno utemeljenje u materijalnom propisu u skladu sa zahtjevima iz članka 98. stavka 5. ZUP-a te da je ona zakonita s aspekta upravno-sudske kontrole prema članku 4. stavku 2. ZUS-a, prema kojem se upravni spor ne može voditi o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene.

18. U izloženom je zakonito postupio prvostupanjski sud, kada je, pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog prava, ne počinivši bitne povrede upravnog spora pa ni onu iz članka 126. stavka 2. u vezi s člankom 119. stavkom 5. ZUS-a, razumno i dostatno obrazloživši, odbio tužbeni zahtjev. Nisu osnovani ni općeniti navodi žaliteljice da su joj povrijeđena osnovna ustavna i konvencijska načela jednakost pred zakonom i pravičnog suđenja, a niti spis predmeta daje pouzdanu osnovu za takav zaključak.

19. Stoga je valjalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a, odbiti žalbu i potvrditi presudu, odnosno odlučiti kao u točki I. izreke.

20. U konkretnom predmetu trošak sastavljanja odgovora na žalbu nije bio nužan za rješavanje žalbe i nije riječ o opravdanom izdatku, s obzirom na to da je zainteresirana osoba njime, u biti, ponovila ranije iznesene činjenične navode i pravne ocjene koji su sadržani u odgovoru na tužbu. Zbog toga je, na temelju odredbe članka 148. stavka 1. u vezi s člankom 144. stavkom 1. ZUS-a, u točki II. izreke, odbijen njezin zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka.

U Zagrebu 17. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan