Poslovni broj: Usž-2092/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća, uz sudjelovanje sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja „Food International“ d.o.o. za usluge (OIB: 29781637884), Zagreb, Slavonska avenija 19, kojeg zastupa opunomoćenik David Franjković, odvjetnik u Zagrebu, Ulica Đure Črnatka 20, protiv tuženika Državnog inspektorata, Područnog ureda Zagreb, Ispostave u Bjelovaru, Bjelovar, Ivana Gundulića 1/II, OIB: 33706439962, radi suzbijanja neprijavljenog rada , odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-1718/2024-13 od 24. veljače 2026., na sjednici vijeća održanoj 17. lipnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-1718/2024-13 od 24. veljače 2026.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom, u točki I. izreke, odbijen je tužbeni za poništenje rješenja tuženika KLASA: UP/I-116-02/24-01/71, URBROJ: 443-02-05-14-24-4 od 16. veljače 2024., a, u točki II. izreke, odbijen je zahtjev tužitelja za naknadom troškova upravnog spora.

2. Tužitelj je pravovremeno podnio žalbu protiv navedene presude zbog svih zakonskih razloga, bitne povrede upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Smatra da je tuženik izgubio ovlast za donošenje osporenog rješenja, jer je protekao rok iz članka 7. stavka 2. ZSNR-a, a s obzirom na to da je zapisnik sastavljen 18. siječnja, a rješenje donijeto 16. veljače 2024. Smatra i da je sud trebao objasniti pravni smisao konstrukcije da mu nalaže da prijavi radnike na obvezno mirovinsko osiguranje, a u drugoj točki izreke određuje da se ta obveza neće izvršiti jer su isti radnici prijavljeni od drugog poslodavca. Istaknuo je i da inspekcijski nadzor ima značajke upravnog postupka; da se ispitivanje svjedoka trebalo provoditi prema ZUP-u, jer specijalnim zakonom to nije uređeno; da mu je kao stranci u upravnom postupku trebalo omogućiti da bude prisutan ispitivanju svjedoka NBJB i NBJ (koji su saslušani 19. siječnja 2024.) i da im postavlja pitanja u cilju kontradiktornosti i omogućavanja izjašnjenja; da isključenje stranke od saslušanja svjedoka nije propust formalne prirode, već da je riječ o bitnoj povredi upravnog postupka iz članka 81. ZoDI- a i razlog za poništenje osporene odluke. Tvrdi i da nije točno da nije naveo ijednu konkretnu okolnost koja bi dovela u pitanje vjerodostojnost iskaza svjedoka, s obzirom na to da je istaknuo da su svjedoci iskazivali identičnim izrazima, opisivali odnose u istoj terminologiji i potvrdili ključne okolnosti gotovo istim riječima, što je neuobičajeno i ukazuje na moguć utjecaj inspektora. Tvrdi i da je predložio saslušanje navedenih svjedoka pred sudom radi provjere vjerodostojnosti njihovih ranijih izjava, da je predložio i saslušanje svoje zakonske zastupnice NB i svjedokinje VB radi razjašnjenja neposrednih saznanja o prirodi odnosa između tužitelja i osoba koje su obavljale poslove, no da su oni odbijeni. Istaknuo je da osobe koje su obavljale poslove u objektu tužitelja nisu bile njegovi radnici, već u radnom odnosu s pravnim subjektom „Drink Express“ d.o.o., s kojim ima sklopljen ugovor o pos lovnoj suradnji; da nijedan radnik nije bio s njim u radnom odnosu; da s njima nije sklopio ugovor o radu a niti ih je prijavio u sustav obveznih doprinosa, jer im nije niti bio poslodavac; da je ugovor o poslovnoj suradnji između njega i društva „Drink Express“ d.o.o. sklopljen zakonito u okviru dopuštene poduzetničke slobode te da se ocjena suda je riječ o prikrivenom radnom odnosu temelji samo na lokaciji rada i sadržaju posla, ali, smatra, da ti elementi sami za sebe ne čine radni odnos . Zaključno je istaknuo da ocjena suda nema uporište u utvrđenim činjenicama i mjerodavnom propisu i da on nije cjelovito ocijenio izvedene dokaze i njihov sadržaj. Stoga je predložio poništiti osporenu presudu i usvojiti tužbeni zahtjev, tako da se poništi osporeno rješenje, a, podredno, poništiti ju i predmet vratiti na ponovni postupak.

3. Tuženik nije odgovorio na žalbu, iako mu je ona uredno dostavljena.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući ju u granicama žalbenih razloga te pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26., u daljnjem tekstu: ZUS), Sud ocjenjuje da je prvostupanjska presuda zakonita i pravilna, da je valjano i dostatno obrazložena te da sadrži razloge rješavanja upravne stvari koji imaju uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka i izvedenim dokazima te logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu.

6. Predmet spora je ocjena zakonitosti rješenja, koje je donijeto u postupku inspekcijskog nadzora suzbijanja neprijavljenog rada. Njime je naloženo tužitelju, poslodavcu da Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje za strane radnike VBJB i VBJ, državljanine Kolumbije podnese prijavu na obvezno mirovinsko osiguranje, na puno radno vrijeme, počevši od 5. siječnja 2024., koji je zapisnikom KLASA: UP/I-116-02/24-01/71, URBROJ: 443-02- 05-14-24-1 od 8. veljače 2024. utvrđen kao početak njihovog rada za poslodavca te da podnese prijavu o prestanku osiguranja na obvezno mirovinsko osiguranje s danom 18. siječnja 2024., jer je zapisnikom KLASA: 116-02/24-01/226, URBROJ: 443-02-05- 14-24-2 od 18. siječnja 2024. utvrđeno postojanje neprijavljenog rada. Točkom 2. izreke obvezan je poslodavac uplatiti iznos od 2.650,00 eura za svakoga neprijavljenog radnika, odnosno ukupni iznos od 5.300,00 eura.

7. Nisu, u biti, sporne sljedeće ključne činjenice: - da tužitelj u poslovnom prostoru skladišta na adresi [adresa], obavlja djelatnost, - da su na konkretnoj lokaciji 18. siječnja 2024. zatečena i dva strana državljanina VBJB i VBJ - da su navedeni državljani trećih zemalja obavljali posao lijepljenja etiketa na boce, iako za to nisu imali dozvolu za rad u Republici Hrvatskoj; - da su oni taj posao na navedenoj lokaciji počeli obavljati 5. siječnja 2024., - da navedeni strani radnici nemaju sklopljen ugovor o radu s tužiteljem i da oni nisu bili prijavljeni na obvezno mirovinsko i zdravstveno osiguranje u trenutku nadzora, - da je formalni okvir za angažman navedenih državljana trećih zemalja na obavljanju navedenih poslova bio ugovor o poslovnoj suradnji koji su sklopili tužitelj i Drink express d.o.o., - da tužitelj i Drink express d.o.o. nisu povezana društva u smislu posebnog propisa o trgovačkim društvima i - da Drink express d.o.o. nije upisan u evidenciju agencija za privremeno zapošljavanje ni za posredovanje pri zapošljavanju.

7.1. Žalitelj je potvrdio i da su njegovoj odgovornoj osobi tijekom upravnog postupka predočeni svi zapisnici o ispitivanju svjedoka, da je ta osoba bila prisutna inspekcijskom nadzoru i da je ona potpisala zapisnik o inspekcijskom nadzoru bez iznošenja ikakvih primjedbi na sadržaj zapisnika i rezultate provedenog nadzora.

8. No, i u žalbenom stadiju postupka pokazalo se spornim je li navedeni poslovi s obzirom na prirodu i vrstu rada te ovlasti poslodavca imaju obilježja posla za koji se zasniva radni odnos. Pokazalo se spornim i jesu li bile ispunjene zakonske pretpostavke za zakonito ustupanje radnika između tužitelja i društva Drink express d.o.o. Tužitelj smatra i da mu nije omogućeno učinkovito sudjelovati u upravnom postupku i u prvostupanjskom upravnom sporu, s obzirom na to da nije bio nazočan ispitivanju svjedoka prema pravilima upravnog postupka i s obzirom na to da su mu odbijeni svi predloženi dokazi. Smatra i da inspekcijski nadzor ima sve značajke upravnog postupka.

9. Odredbom članka 70. stavaka 1. Zakona o Državnom inspektoratu („Narodne novine“, broj 115/18., 117/21. i 67/23., u daljnjem tekstu: ZoDI) je propisano da ako je tim zakonom, drugim zakonom ili propisima Europske unije propisano da se u slučaju utvrđene nezakonitosti izriče određena upravna mjera, inspektor je dužan rješenjem izreći tu mjeru, dok prema stavku 3. toga članka iznimno od stavka 2. toga članka, inspektor neće donositi rješenje ako su utvrđene nepravilnosti otklonjene tijekom inspekcijskog nadzora ili kad izvršenje uopće nije moguće, što će inspektor utvrditi i navesti u zapisniku.

9.1. Prema odredbi članka 3. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada ("Narodne novine", broj: 151/22., u daljnjem tekstu: ZoSNR) neprijavljeni rad u užem smislu je rad koji s obzirom na narav i vrstu rada i ovlasti poslodavca ima obilježje radnog odnosa, a nije zakonito ugovoren ili nema valjanu pravnu osnovu odnosno za koji nije uspostavljena odgovarajuća prijava na obvezna osiguranja u skladu s posebnim propisima te u smislu toga zakona obuhvaća sljedeće pojavne oblike: 1. obavljanje rada bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, s prvim danom početka rada odnosno na odgovarajuće radno vrijeme ili 2. obavljanje rada bez sklopljenog ugovora o radu u pisanom obliku ili bez pisane potvrde o sklopljenom ugovoru o radu ili 3. obavljanje rada na temelju drugih sklopljenih obvezno pravnih ugovora između poslodavca i fizičke osobe kada takav rad s obzirom na svoju narav i vrstu te ovlasti poslodavca ima obilježja posla za koji se zasniva radni odnos ili 4. zapošljavanje državljanina treće zemlje protivno odredbama propisa kojim se uređuju uvjeti ulaska, kretanja, boravka i rada stranaca koji su državljani trećih zemalja.

9.2. Člankom 7. stavkom 1. ZoSNR-a je propisano da u provedbi inspekcijskog nadzora nadležni inspektor će, ako utvrdi da je za poslodavca radnik obavljao neprijavljeni rad, o navedenome u zapisnik unijeti podatke o radniku, razdoblju u kojem je radnik obavljao neprijavljeni rad u skladu s člankom 6. toga zakona i opis poslova koje je radnik obavljao.

9.3. Nadležni inspektor će u roku od osam dana od dana utvrđenja postojanja neprijavljenog rada iz članka 3. stavka 2. točke 1. toga zakona rješenjem naložiti poslodavcu podnošenje prijave na obvezno mirovinsko osiguranje počevši od dana koji je zapisnikom utvrđen kao početak rada radnika odnosno koji je u skladu s člankom 6. toga zakona pretpostavljeni dan početka rada i uplatu iznosa od 2650,00 eura za svakog neprijavljenog radnika u korist državnog proračuna Republike Hrvatske, sukladno naputku o načinu uplaćivanja prihoda proračuna, obveznih doprinosa te prihoda za financiranje drugih javnih potreba (članak 7. stavak 2. ZoSNR-a).

9.4. Odredbom članka 10. stavka 3. Zakona o radu ("Narodne novine", broj: 93/14., 127/17., 98/19., 151/22. i 64/23., u daljnjem tekstu: ZoR) propisano je da kada poslodavac nema potrebe za radom određenih radnika, može svoga radnika privremeno ustupiti u s njim povezano društvo u smislu posebnog propisa o trgovačkim društvima, u trajanju od neprekidno najduže šest mjeseci, na temelju sporazuma sklopljenog između povezanih poslodavaca i pisane suglasnosti radnika, dok je stavkom 4. toga članka propisano da sporazum iz stavka 3. toga članka mora sadržavati podatke o: 1. nazivu i sjedištu povezanih poslodavaca, 2. imenu, prezimenu i prebivalištu radnika, 3. datumu početka i završetka privremenog ustupanja, 4. mjestu rada i poslovima koje će radnik obavljati, 5. plaći, dodacima na plaću i razdobljima isplate i 6. trajanju redovitog radnog dana ili tjedna.

9.5. Pisana suglasnost radnika na sporazum iz stavka 3. toga članka, smatrat će se dodatkom ugovora o radu, kojim će se na određeno vrijeme ugovoriti obavljanje poslova kod povezanog poslodavca (članak 10. stavak 5. ZoR-a), s time da se povezani poslodavac u odnosu na radnika iz stavka 3. toga članka smatra poslodavcem u smislu obveza primjene odredbi ovoga i drugih zakona i propisa kojima su uređeni sigurnost i zaštita zdravlja na radu (članak 10. stavak 7. ZoR-a).

9.6. Člankom 3. stavkom 1. točkom 3. Zakona o strancima ("Narodne novine", broj 133/20., 114/22. i 151/22., u daljnjem tekstu: ZoS) propisano je da je državljanin treće zemlje osoba koja nema državljanstvo države članice EGP-a ili Švicarske Konfederacije, a ima državljanstvo treće zemlje ili je osoba bez državljanstva.

9.7. U skladu s odredbom članka 88. stavka 3. ZoS-a državljanin treće zemlje može raditi u Republici Hrvatskoj samo na onim poslovima za koje mu je izdana dozvola za boravak i rad ili potvrda o prijavi rada i samo kod onog poslodavca za kojeg mu je izdana dozvola za boravak i rad ili potvrda o prijavi rada i s kojim je zasnovao radni odnos, ako tim zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 4. toga članka poslodavac može zaposliti ili se koristiti radom državljana treće zemlje samo na onim poslovima za koje mu je izdana dozvola za boravak i rad odnosno potvrda o prijavi rada, ako tim zakonom nije drukčije propisano.

10. Uzimajući u obzir citirane zakonske odredbe, a polazeći od izloženih činjenica, zakonito je postupio prvostupanjski sud, kada je, nakon što je utvrdio pravo stanje stvari cjelovitom i pravilnom ocjenom izvedenih dokaza, pravilnom primjenom materijalnog prava, odbio tužbeni zahtjev. Pritom, nisu počinjene ikakve bitne povrede upravnog spora koje bi utjecale na donošenje zakonite i pravilne odluke.

11. Pravilno je postupio prvostupanjski sud i kada je odbio izvesti od tužitelja predložene dokaze, s obzirom na posebnosti konkretnog predmeta i osobito uzimajući u obzir da on, po odgovornoj osobi, iako joj je to omogućeno, nije osporio ijednu ključnu činjenicu i rezultate inspekcijskog nadzora te da je ona potpisala zapisnik o inspekcijskom nadzoru bez stavljanja ikakvih primjedbi na njegov sadržaj ali i na sadržaj zapisnika o ispitivanju svjedoka, stranih radnika. Sud mora primijetiti i da žalitelj, iznoseći razloge osporavanja zakonitosti osporene odluke, nije uopće zašao u sadržaj izvedenih dokaza, a niti je osporio potanko iznesen i analiziran sadržaj izvedenih dokaza i ocjenu tih dokaza koje su iznijeli sud i javnopravno tijelo te zaključke vezano za rezultate dokaznog postupka.

11.1. Valja istaknuti i da upravni sud slobodno ocjenjuje dokaze i utvrđuje činjenice te da on nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi u skladu s odredbama članka 49. stavka 1. i 4. ZUS-a, a zahtjevi načela pravičnog suđenja ne postavljaju pravila o tomu koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom predmetu izvesti i kako bi trebao ocijeniti dokaze. To se odnosi i na javnopravno tijelo u upravnom postupku vezano za način utvrđivanja činjenica te dokaze i način njihova izvođenja u smislu članka 9. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21.).

12. U kontekstu obrazloženoga i s obzirom na sadržaj i doseg tužiteljeva osporavanja zakonitosti osporene odluke, pokazalo se nepotrebnim razmatrati osnovanost preostalih žalbenih navoda glede povrede pravila o izvođenju dokaza saslušanja svjedoka u postupku inspekcijskog nadzora.

13. Vezano za prekoračenje roka za donošenje rješenja od dana utvrđenja postojanja neprijavljenog rada iz članka 7. stavka 2. ZoSNR-a, Sud smatra da je riječ o instruktivnom, a ne prekluzivnom roku. Naime, zakonodavac nije ZoSNR-om u situaciji propuštanja toga roka propisao ikakvu pravnu posljedicu, odnosno sankciju. Riječ je o procesnoj povredi koja sama po sebi i u kontekstu okolnosti konkretnog predmeta nije utjecala na rješavanje upravne stvari.

14. Stoga je valjalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS -a, u točki I. izreke, odbiti žalbu i potvrditi prvostupanjsku presudu.

15. S obzirom na to da tužitelj nije uspio žalbom, trebalo je, na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, u točki II. izreke, odbiti njegov zahtjev za naknadom troškova žalbenog postupka.

U Zagrebu 17. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan