Poslovni broj: Usž-263/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca tog suda Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Marine Kosović Marković, članova vijeća, te više sudske savjetnice - specijalistice Ivane Mamić Vuković, kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ŠSA iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćenici Ana- Mariji Leško Blažić, odvjetnici u Zagrebu, Ulica Klenova 2, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-918/2024-9 od 7. studenoga 2025., na sjednici vijeća održanoj 12. lipnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-918/2024-9 od 7. studenoga 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadom troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2689, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 8. siječnja 2024. (točka I. izreke), te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadom troškova upravnog spora (točka II. Izreke). Rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23- 014/2925, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-03 od 3. studenoga 2023. Istim rješenjem utvrđeno je da tužiteljici, roditelju ŠS rođenog **.**.2015. , prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023.

2. Tužiteljica u žalbi u bitnom navodi da prvostupanjski sud nije odlučio o dijelu tužbenog zahtjeva te u tom pogledu predlaže donošenje dopunske presude. Ističe da se prvostupanjski sud u presudi bavio navodima i razlozima tuženika, no nije naveo koje su činjenice utvrđene i temeljem kojih dokaza, kao ni odredbe materijalnog prava koje je primijenio. Sam tuženik je na raspravi od 31. listopada 2025. naveo da su kompenzacijske mjere uopćene, a ne individualne. Na raspravu je pozvana tužiteljica putem opunomoćenice, ali ne i osobno, a sud je bez navođenja razloga odbio saslušati tužiteljicu te joj je tim onemogućeno izjasniti se o navodima druge strane. Pogrešno smatra sud da osobne okolnosti tužiteljice nisu odlučne za donošenje odluke u ovom upravnom sporu. Kod tužiteljice se očituje izostanak kompenzacijskih mjera, budući da tuženik njenom najmlađem djetetu nije omogućio pohađanje dječjeg vrtića. Smatra da joj je u konkretnom slučaju povrijeđeno pravo vlasništva, ali i pravo na pravično suđenje. Naime, riječ je o novčanoj pomoći koja je svojevrsno socijalno davanje, budući da je riječ o pomoći obitelji s više djece i nezaposlenim roditeljima, sve u cilju pronatalitetne politike. Navodi da donošenje navedenih rješenja javnopravnih tijela nije propisano zakonom jer je riječ o izmjeni pojedinačnog akta koji je stekao formalnu i materijalno pravomoćnost. Također, nije naveden legitimni cilj koji se htio postići ukidanjem prava za zadovoljavanje egzistencijalnih potreba djece. Također, donošenjem pobijanih rješenja povrijeđeno je načelo razmjernosti, jer je tužiteljici nametnut prevelik teret nakon što joj je ukinuta novčana pomoć. Ukazuje na pogrešnu uputu o pravnom lijeku u vidu prigovora, kojom je ignoriran zakon. Smatra da sporna odluka nije mogla imati povratno djelovanje, odnosno da retroaktivnost nije obrazložena jer joj se pobijanim rješenjem naglo smanjuje iznos novčane pomoći, a onda i potpuno ukida. Smatra da je Sud propustio provesti test razmjernosti, te nekritički prihvaća stavove višeg suda, koji je poklonio vjeru tuženiku u pogledu navodnih kompenzacijskih mjera. Predlaže prvostupanjskom sudu donijeti dopunsku presudu, ovom Sudu usvojiti žalbu, preinačiti prvostupanjsku presudu uz naknadu troška sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući osporavanu presudu i postupak koji joj je prethodio u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24., dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da se presuda prvostupanjskog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj citiranom zakonskom odredbom iz razloga na koje se tužiteljica poziva u žalbi.

6. To stoga jer je, prema podacima u spisu predmeta, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama ZUS-a, a prvostupanjski sud je istu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora, nakon čega je pravilno zaključeno da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Iz podataka u spisu predmeta proizlazi da je tužiteljici prvostupanjskim rješenjem od 3. studenoga 2023. utvrđen prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023., a koja joj je priznata rješenjem od 25. siječnja 2017. Ovo sukladno odredbi članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21. i 25/22. - dalje: Odluka) i sve detaljno navedeno u obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen te je prvostupanjski sud osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim.

8. Treba reći da je Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22) , kojom je između ostalog izmijenjena i odredba članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III- 1744/2023 od 14. studenoga 2023.).

9. U situaciji u kojoj je neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je to u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju.

10. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravno postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21.-dalje: ZUP) je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

11. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

12. Također, valja reći da je člankom 10. stavkom 2. ZUS-a propisano da je pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna za sve, a Odluku/22 kojom je Grad Zagreb na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelja ocijenili su zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom ovaj Sud, a tako i Ustavni sud Republike Hrvatske, stoga, Grad Zagreb ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći kao i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom/22.

13. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud već u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz - 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

14. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza, koje je tužiteljica predložila, nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnog spora. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS- a, sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

15. S tim u vezi ističe se da tužiteljica neosnovano smatra da su joj povrijeđena procesna prava time što joj u predmetnom upravnom postupku nije omogućeno izjašnjavanje, budući da je riječ o neposrednom rješavanju upravne stvari sukladno odredbi članka 49. stavka 1. ZUP-a. Navedeno stoga, jer se i prema ocjeni ovoga Suda u konkretnom slučaju činjenično stanje moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojim raspolaže javnopravno tijelo te nije bilo potrebno izjašnjavanje stranke, posebice imajući na umu da se radi o prestanku novčane pomoći na temelju ovlasti propisane člankom 7. Odluke 25/22, koja ovlast je ocijenjena zakonitom odlukama ovoga Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

16. U odnosu na povrede konvencijskih prava, na koje se tužiteljica poziva tijekom spora i u žalbi, te s tim u vezi na pravo vlasništva prema članku 1. Protokola 1., treba reći da je već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. utvrđeno da se ciljevi koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatraju legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast), na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.).

17. U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te je zaključeno da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva.

18. Suprotno mišljenju tužiteljice, već je u presudi Suda, poslovni broj: Usoz - 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (točka 124.) kao i u presudi Suda poslovni broj: Usoz - 143/2022-91 od 27. veljače 2023. (točka 35.), izraženo shvaćanje da sporne Odluke, navedene u tim presudama, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom/22 niti zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već se utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima), te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena, zbog čega se ovdje ne radi o povratnom djelovanju već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima dopušten.

19. Isto tako, a vezano za prigovor da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž- 2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.

20. Kako tužiteljica razlozima navedenima u žalbi nije dovela u sumnju zakonitost pobijane presude trebalo je na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS -a žalbu odbiti kao neosnovanu (točka I. izreke), a budući da tužiteljica nije uspjela sa žalbom Sud nije našao osnovanim zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe te je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a navedeni zahtjev valjalo odbiti (točka II. izreke presude).

U Zagrebu, 12. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner