Poslovni broj: Usž-2068/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Gordane Marušić-Babić, predsjednice vijeća, Snježane Horvat-Paliska i Hrvoja Miladina, članova vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice – specijalistice Blaženke Drdić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice GĐT, koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3469/2023-12 od 28. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 11. lipnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3469/2023-12 od 28. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška za sastav žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/1685, urbroj: 251-02-01/001- 23-2 od 29. svibnja 2023. (točka I. izreke), te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troška upravnog spora (točka II. izreke).

2. Rješenjem tuženika odbijen prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-013/534, urbroj: 251-09-22-1/004-23-2 od 30. ožujka 2023.

3. Tužiteljica presudu prvostupanjskog suda pobija u cijelosti iz svih žalbenih razloga, pozivajući se na članke Zakona o upravnim sporovima za koje smatra da je prvostupanjski sud povrijedio prilikom donošenja presude. U bitnom, navodi da je sud počinio povredu pravila sudskog postupka jer je, povrijedio kogentna pravila o zakazivanju ročišta i objavi presude propisana odredbom članka 121. Zakona o upravnim sporovima. Ističe da je sud na ročištu zakazanom za objavu presude dana 28. veljače 2025., samo «pročitao» i u zapisnik unio izreku presude, dok nije ukratko obrazložio razloge na kojima se temelji odluka. Navodi da joj nije dostavljen na očitovanje spis predmeta tuženika. S obzirom da se presuda temelji na činjenicama i dokazima iz tog spisa, smatra prvostupanjsku presudu nezakonitom. Ističe da iz pobijanog upravnog akta i presude prvostupanjskog suda, ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku, odnosno, o kojem je prigovoru tužiteljice odlučeno, jer je tužiteljica podnijela prigovor prema odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kao i prigovor na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom. Smatra da se prvostupanjski sud tek paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, bez da je ocijenio tužbene razloge kojima se pobija pojedinačni upravni akt koji je predmet ovosudnog postupka, budući da predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama Zakon a o općem upravnom postupku o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite njezinih prava i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Ističe da je prigovorila da pobijani upravni akt nije potpisan od ovlaštene službene osobe, odnosno vjerodostojnosti predmetne isprave, te je na tu okolnost i predložila provođenje dokaza grafološkim vještačenjem, koji je prijedlog prvostupanjski sud paušalno i neobrazloženo odbio. Smatra da joj je u upravnom sporu onemogućeno osporavanje vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. Navodi da je podnijela zahtjev za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta donesenog od strane Gradske skupštine Grada Zagreba. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu i potražuje trošak žalbenog postupka.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Prije svega, treba istaknuti da je sadržaj žalbe propisan odredbom članka 130. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24.i 39/26 -Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje: ZUS) te da se o zahtjevu za ocjenu zakonitosti općeg akta ne odlučuje kroz žalbu protiv pojedinačne odluke javnopravnog tijela, već u posebnom postupku, slijedom čega ovaj Sud žalbene navode tužiteljice u vezi s pokretanjem postupka ocjene zakonitosti općeg akta nije posebno razmatrao.

7. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti predmetnih općih akata, ističe se da je navedeni zahtjev odbijen rješenjem predsjednice ovoga Suda broj: 29 Su -385/2025- 46 od 8. srpnja 2025. u bitnom, uz obrazloženje da pravno shvaćanje izraženo u presudi kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta (u objektivnom sporu) ne dovodi samo po sebi do nepristranosti u smislu članka 15. stavka 1. točke 5. ZUS -a prilikom odlučivanja o zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom tog općeg akta (u subjektivnom sporu), niti se tvrdnje navedene u zahtjevu za izuzeće uopće mogu podvesti pod bilo koji od razloga propisanih odredbom članka 15. stavka 1. ZUS -a, a pravilnost kojeg stajališta je potvrđena i odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 6. studenoga 2025. broj: U-III-3085/2025. Također, treba istaknuti da je rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Su IV-281/2025-2 od 31. srpnja 2025. odbijen i zahtjev za izuzeće predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske mr. sc. HĐT od odlučivanja, među ostalim, i u ovom predmetu.

8. Ispitujući presudu upravnog suda sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS- a, ovaj Sud nalazi da se ista ne može ocijeniti nezakonitom.

9. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 30. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju klasa: 551-06/21-013/356, urbroj: 251-21-21-1/009-21-2 od 6. svibnja 2021. tako da je usklađena novčana pomoć sukladno članku 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano člankom 3. i 4. navedene Odluke, sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja.

10. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika kojim je odbijen njen prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 30. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je pobijanom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano, pa neosnovano tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se prigovoru točno radi, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno. Tužiteljica je predmetni prigovor definirala kao „prigovor čelniku tijela i žalba protiv rješenja od 30. ožujka 2023.“, pozivajući se na članak 105. i članak 122. ZUP-a te Odluku/22., predlažući poništiti pobijano prvostupanjsko rješenje, međutim iz sadržaja predmetnog prigovora proizlazi da tužiteljica osporava prvostupanjsko rješenje od 30. ožujka 2023., odnosno da se radi o prigovoru propisanom Odlukom/22.

11. Potrebno je ukazati da je naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.).

12. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok, propisan odredbom članka 6. Odluke/22, procesni instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22.

13. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. ZUP -a je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

14. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik" Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

15. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je to u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

16. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud već u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz - 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

17. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza, koje je tužiteljica predložila, nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnog spora. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a, sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio. Pri tome je potrebno ukazati da tužiteljica paušalnim navodima u pogledu vjerodostojnosti potpisa na osporenom rješenju nije dovela u sumnju činjenicu da je to rješenje potpisala osoba ovlaštena za potpisivanje, a koji potpis je ovjeren i službenim pečatom.

18. Žalbeni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno da se očituje na spis tuženika jer joj isti nije dostavljen nije osnovan, s obzirom na to da je tužiteljica imala mogućnost sudjelovanja u upravnom sporu i očitovanja na navode suprotne strane, te da odredbama ZUS-a nije propisana obveza suda da u upravnom sporu dostavlja spis tuženika. Potrebno je ukazati da se radi o podnescima, prigovoru koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odlukama javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor pa je opravdano očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat. Stoga postupanjem prvostupanjskog suda tužiteljici nije povrijeđeno pravo na pristup sudu zajamčeno Ustavom Republike Hrvatske.

19. Također, neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 21. veljače 2025. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 28. veljače 2025., što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. ZUS-a. U odnosu na prigovor da sud na ročištu za objavu presude nije kratko obrazložio razloge presude, valja reći da iz zapisnika s ročišta za objavu presude proizlazi upravo suprotno, da su razlozi presude ukratko izneseni, a zamjenica opunomoćenik tužiteljice nije imala primjedbe na navedeni zapisnik.

20. Potrebno je napomenuti da je člankom 10. stavkom 2. ZUS-a propisano da je pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna za sve, a Odluku/22 kojom je Grad Zagreb na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelja ocijenili su zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom ovaj Sud, a tako i Ustavni sud Republike Hrvatske, stoga, Grad Zagreb ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom/22.

21. Kraj takvog stanja stvari, a s obzirom da tužiteljica u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

22. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, to je, temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a, valjalo odbiti zahtjev za naknadu troška sastava žalbe.

23. Slijedom svega navedenog, pozivom na odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

Zagrebu, 11. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Gordana Marušić-Babić