Poslovni broj: Usž-4476/2024-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, Gordane Marušić-Babić, predsjednice vijeća, Snježane Horvat-Paliska i Hrvoja Miladina, članova vijeća, te više sudske savjetnice – specijalistice Blaženke Drdić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice TG, [adresa], koju zastupa opunomoćenica Maja Topić, odvjetnica u Zagrebu, Kralja Držislava 4, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2176/2024-9 od 4. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 11. lipnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba tužiteljice se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2176/2024/9 od 4. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog dijela upravnog spora.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja Gradonačelnika Grada Zagreba, klasa: UP/II-551-06/23-014/414, urbroj: 251- 02-01/001-23-2 od 10. ožujka 2023., kojim je poništeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, klasa: UP/I-551-06/22-013/1561, urbroj: 251-09-22-1/003-22-02 od 30. studenog 2022. i predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno postupanje (točka I. izreke). Pod točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica je protiv osporene presude izjavila žalbu, u okviru koje je, prije svega, postavila zahtjev za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta donesenog od strane Gradske skupštine Grada Zagreba i to članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. – dalje u tekstu: Odluka/22) i članka 10. stavka 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21. – dalje u tekstu: Odluka/18), a koji zahtjev dalje u žalbi detaljnije obrazlaže. Ujedno podnosi i zahtjev za izuzeće svih sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i to dr. sc. Sanje Otočan, Senke Orlić Zaninović, Gordane Marušić-Babić, Ljiljane Karlovčan-Đurović, mr. sc. Inge Vezmar Barlek, predsjednice Suda, Blanše Turić kao i izuzeće sutkinje Željke Zrilić-Ježek. Smatra da bi se imenovani suci mogli naći u situaciji da preispituju vlastite odluke i ranije iznesene stavove, a takva situacija predstavlja okolnost koja dovodi u sumnju njihovu nepristranost pa u datim okolnostima sudsko vijeće čiji bi oni bili članovi, ali i sama predsjednica Suda, ne bi nudili dovoljno jamstvo da isključe svaku legitimnu sumnju u poštivanje njihove nepristranosti, čime bi došlo do povrede prava tužiteljici da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično odluči u njezinoj stvari, odnosno do povrede odredbe članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske te članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Nadalje, u žalbi osporava zakonitost pobijane presude zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu, pogrešne primjene materijalnog prava te odluke o trošku. U iscrpno obrazloženim žalbenim navodima, u bitnom, tužiteljica upire na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava u odnosu na pravo na pravično suđenje, koje drži povrijeđenim. Navodi da prvostupanjski sud nije odlučio u cijelosti o tužbenom zahtjevu . Naglašava da je u upravnom postupku uz prigovor podnesen i zahtjev za izuzeće gradonačelnika, o kojem nikada nije odlučeno, a koju činjenicu tuženik tijekom spora nije niti osporavao. Mišljenja je da mogućnost i obveza izuzeća gradonačelnika prvenstveno proizlazi iz odredbe članka 24. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje u tekstu: ZUP), iako tom odredbom nije izričito uređeno izuzeće čelnika drugostupanjskog tijela, ali tužiteljica drži da podnormiranost navedenog instituta ne može dovesti do toga da se stranku u upravnom postupku onemogući u isticanju zahtjeva za izuzeće službene osobe koja vodi konkretan drugostupanjski upravni postupak. Pritom tužiteljica s tim u vezi upire na pravna stajališta Europskog suda za ljudska prava u izrijekom navedenim odlukama. Navodi da je tijekom postupka isticala prigovor povrede prava vlasništva, smatrajući da je u okolnostima konkretnog predmeta došlo do miješanja u njezino pravo na mirno uživanje vlasništva te da to miješanje nije bilo predviđeno zakonom i zakonito, da ono nije bilo u skladu s javnim interesom i da nije bilo nužno i razmjerno, a što sve nastavno obrazlaže detaljnijim razlozima. Nadalje, navodi da u okolnostima konkretnog predmeta nisu postojali uvjeti za donošenje prvostupanjskog rješenja jer je protekao rok (uvjet) propisan člankom 6. Odluke/22 te da je stoga postupanje javnopravnih tijela nezakonito, što nastavno detaljnije pojašnjava. Prigovara da je rješenje doneseno neposrednim rješavanjem bez provođenja ispitnog postupka. Ističe da Odluka/22 nije zakon te da se njime ne može autonomno određivati stvarna nadležnost jedinica lokanje i područne (regionalne) samouprave. Prigovara da joj nije dana mogućnost izjasniti se o činjeničnim i pravnim pitanjima u sporu, jer joj putem e-komunikacije nije dostavljen spis tuženika. Navodi da je sporno je li osporeno rješenje potpisano od strane gradonačelnika i je li on osoba koja je odlučivala o njezinom prigovoru. Iznoseći opširno i druge razloge zbog kojih smatra da osporena presuda nije na zakonu utemeljena, te ističe da nije bilo mjesta ni odbijanju njezinog zahtjeva za naknadu troškova postupka. Slijedom svega navedenog, predlaže ovom Sudu provesti postupak ocjene zakonitosti pobijanih odredaba Odluke/22 i Odluke/18, ukinuti pobijane odredbe tih općih akata, potom poništiti pobijanu presudu te rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela, uz nalog tuženiku da joj nadoknadi zatražene troškove upravnog spora uvećane za trošak sastava ove žalbe zajedno sa zakonskim zateznim kamatama, podredno, usvojiti žalbu, poništiti osporenu presudu i usvojiti tužbeni zahtjev te naložiti tuženiku da joj nadoknadi iskazani trošak sastav ove žalbe zajedno s zakonskim zateznim kamatama.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Prije svega, treba istaknuti da je sadržaj žalbe propisan odredbom članka 130. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24.i 39/26 -Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, dalje: ZUS) te da se o zahtjevu za ocjenu zakonitosti općeg akta ne može odlučivati kroz žalbu protiv pojedinačne odluke javnopravnog tijela, već u posebnom postupku koji se pokreće posebnim zahtjevom/obaviješću sukladno odredbama članka 158.do 165. ZUS-a, slijedom čega ovaj Sud žalbene navode tužiteljice u vezi s pokretanjem postupka ocjene zakonitosti općeg akta nije posebno razmatrao.

6. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti predmetnih općih akata, ističe se da je navedeni zahtjev odbijen rješenjem predsjednice ovoga Suda broj: 29 Su -671/2024- 10 od 10. veljače 2025. u bitnom, uz obrazloženje da pravno shvaćanje izraženo u presudi kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta (u objektivnom sporu) ne dovodi samo po sebi do nepristranosti u smislu članka 15. stavka 1. točke 5. ZUS -a prilikom odlučivanja o zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom tog općeg akta (u subjektivnom sporu), niti se tvrdnje navedene u zahtjevu za izuzeće uopće mogu podvesti pod bilo koji od razloga propisanih odredbom članka 15. stavka 1. ZUS -a, a pravilnost kojeg stajališta je potvrđena i odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 6. studenoga 2025. broj: U-III-3085/2025. Također, treba istaknuti da je rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Su IV-58/2025-2 od 31. ožujka 2025. odbijen i zahtjev za izuzeće predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske mr. sc. Inge Vezmar Barlek od odlučivanja, među ostalim, i u ovom predmetu.

7. Ispitujući pobijanu presudu i rješenje u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, ovaj Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog kojeg bi presuda bila nezakonita.

8. Prema podacima spisa, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama ZUS-a, a prvostupanjski upravni sud je istu temeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke, nakon čega je osnovano zaključio da nema mjesta usvajanju tužbenog zahtjeva tužiteljice, uz obrazloženje koje u cijelosti prihvaća i ovaj Sud.

9. Naime, osporenim rješenjem tuženika poništeno je rješenje tijela prvog stupnja od 30. studenoga 2022. i predmet vraćen tom tijelu na ponovni postupak zbog nepravilne primjene odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP).

10. Naprijed navedenom odredbom ZUP-a propisano je da u upravnom postupku postupa službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje o upravnim stvarima, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela (stavak 1.), a ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje upravne stvari, rješenje donosi čelnik tijela (stavak 3.).

11. Dakle, iz naprijed navedene odredbe Zakona proizlazi da ovlast za rješavanje određene upravne stvari ima osoba koja je raspoređena na radno mjesto u opsegu kojeg je propisana ova ovlast i to sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnog tijela, opisu poslova svakog radnog mjesta i pravilnika o unutarnjem redu javnopravnog tijela. Čelnik javnopravnog tijela ovlašten je odlučivati u upravnoj stvari, ali samo ukoliko u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje o upravnoj stvari na koju se predmet odnosi. Stoga, ukoliko u javnopravnom tijelu nije bilo službene osobe ovlaštene za rješavanje određene upravne stvari, službenici tog tijela mogli su poduzimati radnje u tom postupku, ali rješenje je trebao donijeti čelnik tog tijela, a sve sukladno naprijed navedenoj odredbi članka 23. ZUP-a.

12. Kako je u konkretnom slučaju kao službena osoba koja je donijela prvostupanjsko rješenje naznačena Pročelnica, koja isto nije potpisala, već je rješenje potpisano od druge osobe, to pravilno zaključuje tuženik i prvostupanjski sud da je, imajući u vidu naprijed navedenu odredbu članka 23. ZUP-a, povrijeđen zakon na štetu tužiteljice, zbog čega je pravilno rješenje prvostupanjskog tijela poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak pravilnom primjenom odredbe članka 117. stavka 2. ZUP- a, uz pravilnu uputu u kojem pogledu postupak treba upotpuniti.

13. Tužiteljica presudu prvostupanjskog suda kao i rješenja upravnih tijela smatra nezakonitim, jer nije uzeto u obzir da nisu postojali uvjeti za pokretanje upravnog postupka radi proteka roka propisanog člankom 6. Odluke/22. Međutim, u nizu presuda ovoga Suda izraženo je shvaćanje da rok propisan navedenom odredbom nije prekluzivni, već procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22 u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti. Naime, naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Stoga su neosnovani prigovori tužiteljice kojim osporava primjenu Odluke/22.

14. Odredbom članka 6. Odluke/22 propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno toj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama Odluke, do 31. prosinca 2022.

15. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na pravni lijek treba istaknuti da pitanje pravne prirode prigovora i s tim u vezi daljnje pravne zaštite riješeno je odlukom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023. u kojoj je Sud izrazio stav da pravni lijek iz odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22.), ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pok renuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, po zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu, čime je osigurana dvostupanjska sudska zaštita. Stoga, imajući na umu združene učinke navedene odredbe s odredbama ZUS-a, time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

16. Nadalje, treba istaknuti da nije odlučan niti prigovor tužiteljice o pokretanju upravnog postupka po službenoj dužnosti u kojem je odluka donesena neposrednim rješavanjem bez provođenja ispitnog postupka. Naime, ovlast za donošenje pojedinačnih akata iz članka 6. Odluke/22 nesumnjivo obuhvaća i ovlast za pokretanje upravnog postupka, jer se upravni akt (pojedinačna odluka kojom javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, članak 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a) ne može donijeti bez prethodnog pokretanja upravnog postupka. Stoga odredbu članka 42. stavka 1. ZUP-a treba promatrati vezano za članak 6. Odluke/22, iz čega proizlazi zaključak da je prvostupanjsko tijelo imalo pravnu osnovu za pokretanje predmetnog postupka po službenoj dužnosti. Osim toga, prvostupanjsko tijelo bilo je ovlašteno riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. ZUP-a, jer se pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podatka kojima raspolažu javnopravna tijela te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa.

17. Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1 uz Konvenciju obzirom da je već u presudi ovoga Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. utvrđeno da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovoga Suda poslovni broj: Usoz - 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. – 56.).

18. Također, neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

19. U pogledu zahtjeva tužiteljice za izuzeće gradonačelnika treba istaknuti da, prema ocjeni ovoga Suda, ne postoji zakonska osnova za izuzeće gradonačelnika, u konkretnom slučaju čelnika drugostupanjskog tijela, budući da niti jednom zakonskom odredbom niti ZUP-a niti Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 33/01.do 144/20.) nije propisana niti mogućnosti niti obveza izuzeća čelnika drugostupanjskog tijela. Osim toga i razlozi izuzeća koje navodi tužiteljica su, prema ocjeni ovoga Suda, paušalni i neosnovani, budući da je predmetni opći akt donesen u skladu s zakonskim ovlastima predstavničkog tijela Grada Zagreba i gradonačelnika Grada Zagreba. Također je u upravnom sporu u dva stupnja suđenja osigurana sudska kontrola zakonitosti postupanja i prvostupanjskog tijela i gradonačelnika kao drugostupanjskog tijela.

20. Naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

21. U odnosu na prigovor tužiteljice da tuženik nije dostavio spis putem e - komunikacije niti je tužiteljici dostavljen spis, treba reći da je tuženik odgovor na tužbu dostavio putem e-komunikacije, dok je spis dostavio u fizičkom obliku, odnosno u obliku u kojem je spis vođen, sukladno odredbi članka 48. stavka 4. ZUS-a. Suprotno mišljenju tužiteljice prvostupanjski sud ju nije onemogućio u raspravljanju time što joj nije dostavio na očitovanje "spis predmeta tuženika". Naime, prvostupanjski sud je sukladno odredbi članka 6. stavka 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužiteljica očitovala podneskom od 15. travnja 2024. Tužiteljica je svakodobno mogla izvršiti uvid u spis tuženika tijekom trajanja spora, na temelju odredbe članka 113. ZUS-a.

22. U svezi prigovora tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke ovog Suda poslovni broj: Usž - 2022/2015 od 2. prosinca 2015., Usž-599/2015 od 2. srpnja 2015. i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.

23. S obzirom na naprijed navedeno, ni ostali žalbi navodi nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drugačije odluke, a koje navode je tužiteljica isticala i u tužbi i na koje je u potpunosti odgovorio prvostupanjski sud.

24. Kako tužiteljica nije uspjela u sporu to je njezin zahtjev za naknadu troška upravnog spora pravilno odbijen. Također, nije osnovan zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog dijela upravnog spora u smislu odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, jer tužiteljica nije uspjela s žalbom.

25. Slijedom navedenog primjenom odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 3. ZUS-a odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu, 11. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Gordana Marušić-Babić