Poslovni broj: Usž-3442/2025-5
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ČR iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Nikola Pleša, odvjetnik iz Zagreba, Kralja Držislava 4, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-3131/2024-5 od 11. lipnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 10. lipnja 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-3131/2024-5 od 11. lipnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika KLASA: UP/II-551-06/23-014/1492, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 19. svibnja 2023. (točka I. izreke presude) i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).
2. Rješenjem tuženika od 19. svibnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-013/406, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 27. ožujka 2023.
3. Tužiteljica je protiv pobijane presude izjavila žalbu u okviru koje je postavila zahtjev za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta donesenog od strane Gradske skupštine Grada Zagreba, članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22.; dalje: Odluka/22) i članka 10. stavka 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21. ; dalje: Odluka/18) koji zahtjev u nastavku žalbe detaljno obrazlaže. Navodi da je sud odbio prijedlog za podnošenje zahtjeva za ocjenu zakonitosti članaka 6. i 10. Odluke, a radi se o nezakonitom općem aktu, koji ne može biti valjana pravna osnova za donošenje zakonite presude. U žalbi je sadržan i zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.
3.1. Tužiteljica pobija zakonitost prvostupanjske presude iz svih razloga propisanih u članku 126. Zakona o upravnim sporovima. U iscrpno obrazloženim žalbenim navodima upućuje na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava koje smatra mjerodavnima u odnosu na pravo na pravično suđenje, za koje smatra da joj je povrijeđeno. Ističe da joj nije omogućeno izjasniti se o činjeničnim i pravnim pitanjima u ovom sporu, jer tuženik nije spis dostavio putem e-komunikacije, nego običnom poštom, a prije održavanja ročišta sud nije obavijestio tužitelj icu da je zaprimio spis tuženika i pozvao ju da izvrši uvid u isti.
3.2. Smatra da nisu postojali uvjeti za donošenje prvostupanjskog rješenja, jer je protekao rok propisan člankom 6. Odluke/22 te da je postupanje javnopravnih tijela nezakonito što u nastavku detaljno pojašnjava. Ističe da se radi o odluci, općem aktu koji ima retroaktivno djelovanje, što nije dopušteno. Smatra da pravomoćni i zakoniti pojedinačni upravni akt na temelju kojeg je tužiteljica stekla pravo i dalje egzistira. Upućuje na članak 13. Zakona o općem upravnom postupku pri čemu ističe da Odluka/22 nije zakon, već podzakonski opći akt, to ista ne sadrži ni procesna pravila kojim bi bio propisan postupak usklađivanja pravomoćnog upravnog akta.
3.3. Tužiteljica je tijekom postupka isticala prigovor povrede prava vlasništva, prava na mirno uživanje vlasništva te da to miješanje nije bilo zakonito, odnosno ono nije bilo u skladu s javnim interesom, nije bilo nužno i razmjerno, što je sve detaljno obrazložila u žalbi. Smatra prvostupanjsko rješenje nezakonitim i zbog upute o pravnom lijeku jer je tom uputom uskraćeno zakonom i Statutom zajamčeno pravo na pravni lijek, što je posljedično utjecalo na zakonitost drugostupanjskog rješenja zbog pogrešne upute o pravnom lijeku. Sporno je pitanje pravnog lijeka protiv prvostupanjske odluke kojom je odlučeno o upravnoj stvari tužiteljice koja za sobom povlači i pitanje nadležnosti. Ponavlja da je u upravnom postupku prvostupanjsko rješenje donijela službena osoba koja je trebala biti izuzeta od rješavanja u konkretnoj stvari, pri čemu upućuje na članak 122. Statuta Grada Zagreba, na Pravilnik o unutarnjem radu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom te na Načela o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada u gradskim upravnim tijelima. Naglašava da je u upravnom postupku uz prigovor podnesen i zahtjev za izuzeće Gradonačelnika o kojem nikada nije riješeno. Smatra da joj je u upravnom postupku trebalo omogućiti sudjelovanje te da nije postojala ovlast prvostupanjskog tijela za neposredno rješavanje sukladno članku 49. Zakona o općem upravnom postupku. Nadalje, ističe da je tijekom spora navodila da je sporno je li osporeno rješenje potpisao Gradonačelnik. Ističe da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima zbog čega smatra da odluku treba dopuniti. Iznoseći opširno i druge razloge zbog kojih smatra da osporena presuda nije na zakonu utemeljena. Ističe da nije bilo mjesta odbijanju njenog zahtjeva za naknadu troškova postupka. Predlaže da Sud provede postupak ocjene zakonitosti pobijanih odredaba Odluke/22 i Odluke/18, ukine pobijane odredbe tih općih akata te usvoji žalbu i poništi pobijanu odluku te usvoji njen tužbeni zahtjev uz naknadu troškova spora.
4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Tužiteljici se napominje da se u subjektivnom upravnom sporu ne može ponovno ispitivati zakonitost općeg akta, koji je prethodno u objektivnom upravnom sporu ocijenjen zakonitim, navodeći kao razlog osporavanja upravnog akta, koji je rezultat primjene tog općeg akta upravo one iste razloge koji su prethodno odbijeni u objektivnom upravnom sporu.
7. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimence navedenih sutkinja rješenjem predsjednice ovog Suda, poslovni broj: 29 Su-502/2025-28 od 12. siječnja 2026. koje je ispravljeno rješenjem: 29 Su-502/2025-31 od 14. siječnja 2026. taj zahtjev odbijen, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-32/2026- 3 od 27. siječnja 2026. odbijen zahtjev za izuzeće predsjednice ovog Suda.
8. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga u smislu članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 36/24. i 39/26. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske; dalje: ZUS), Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
9. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog upravnog tijela od 27. ožujka 2023. djelomično izmijenjen zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/21-013/348, URBROJ: 251-21-21-1/003-21-02, od 3. svibnja 2021. na temelju članka 6. Odluke/22 na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja prvog stupnja. Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
10. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
11. U vezi prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku tužiteljici se ističe da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/22-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22, koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke ovog Suda u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. Za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.
12. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojima je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, člankom 130. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21. ; dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Ne bi bilo logično da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
12.1. S tim u vezi valja istaći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023., ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen“ sa zakonom.
13. Naglašava se da u situaciji u kojoj je neko pravo (ovdje ne pravo već novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom“, a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga, na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena je i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.
14. Tužiteljici se, u vezi prigovora da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva, ističe da je u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 4. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (odlomci 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju.
15. Tužiteljica neosnovano prigovara povredi prava na pravično suđenje. Navedeno stoga što je prvostupanjski sud održao raspravu, omogućio strankama pristup sudu, svoju odluku donio u razumnom roku, poštujući načela i procesna pravila upravnog spora očitovavši se na sve tužbene navode. Slijedom navedenog prigovori iz žalbe o povredi prava na pravično suđenje, kao bitnog elementa prava na pošteno suđenje, nisu osnovani, jer su upravna tijela, kao i prvostupanjski sud, razmotrili sve elemente i dali ocjene u vezi svih okolnosti konkretnog slučaja, a koje bi mogle utjecati na povredu tog načela i povredu prava na pošteno suđenje u svim aspektima bitnim za ocjenu je li došlo do povrede navedenih prava i načela.
15.1. U odnosu na prigovor tužiteljice da tuženik nije dostavio spis putem e- komunikacije niti da je spis dostavljen tužiteljici, ističe se da tuženik odgovor na tužbu dostavio putem e-komunikacije, dok je spis dostavio u fizičkom obliku, odnosno u obliku u kojem je spis vođen, sukladno članku 48. stavku 4. ZUS-a. Suprotno mišljenju tužiteljice prvostupanjski sud istu nije onemogućio u raspravljanju time što joj nije dostavio na očitovanje „spis predmeta tuženika“. Naime, prvostupanjski sud je sukladno članku 6. stavku 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužiteljica očitovala. Sukladno članku 113. ZUS-a, tužiteljica je mogla izvršiti uvid u spis tuženika tijekom trajanja spora.
16. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na pravni lijek pitanje pravne prirode prigovora i s tim u vezi daljnje pravne zaštite riješeno je odlukom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. u kojoj je Sud izrazio stav da pravni lijek iz članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21. i 25/22.) ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jur isdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga, budući da je u konkretnom slučaju, zakonom propisana mogućnost pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana je sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (odlomci 17. i 20.). Stoga, imajući na umu združene učinke navedene odredbe s odredbama ZUS-a, time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje Gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U- III-654/2024 od 25. veljače 2026. odbačena je ustavna tužba podnesena u povodu presude i rješenja naprijed navedene odluke ovog Suda poslovni broj: Usoz-254/2023- 7 od 19. prosinca 2023.
17. U pogledu zahtjeva tužiteljice za izuzeće Gradonačelnika u situaciji kad je propisom, u konkretnom slučaju općim aktom koji je ocijenjen zakonitim naprijed navedenim odlukama ovog Suda, određena osoba nadležna za rješavanje prigovora nema pravne mogućnosti njenog izuzeća, već je pravna zaštita osigurana pokretanjem upravnog spora protiv te odluke.
17.1. Neosnovano tužiteljica smatra da rješenje tuženika ne sadrži potpis, budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
18. U odnosu na prigovor tužiteljice da je prvostupanjsko rješenje donijela osoba koja je trebala biti izuzeta od rješavanja, iz zahtjeva za izuzeće proizlazi da istim u bitnom osporava nadležnost prvostupanjskog tijela za postupanje, a time i ovlasti službene osobe tog tijela za donošenje rješenja, a što nisu razlozi propisani člankom 24. ZUP-a.
19. Vezano za žalbeni prigovor tužiteljice da sud nije proveo predložene dokaze ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi, ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza, koje je tužitelj ica predložila nepotrebnim, budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta. Zbog toga, i po ocjeni ovog Suda, izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući na umu podatke spisa predmeta.
20. Nije od utjecaja na donošenje drukčije odluke u ovoj stvari ni prigovor tužitelj ice da joj nije omogućeno izjašnjavanje u upravnom postupku. Ovdje se radi o odluci koja se donosi na temelju službenih podataka kojima raspolaže javnopravno tijelo, podataka iz službene evidencije, a koja se, sukladno članku 49. točki 1. ZUP-a može donijeti bez provedbe ispitnog postupka (neposrednim rješavanjem).
21. U vezi prigovora tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima ističe se da je ustaljeno u upravnosudskoj praksi (odluke ovog Suda, poslovni broj: Usž- 2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast, odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.
22. U odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (odlomci 104. do 124.).
23. Budući da tužiteljica nije uspjela u upravnom sporu, osnovano je, pravilnom primjenom članka 147. stavka 1. ZUS-a, odbijen njen zahtjev za naknadu troškova upravnog spora. U kontekstu iste zakonske odredbe, nije osnovan niti tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe.
24. Slijedom navedenog, na temelju članka 135. stavak 1. (točka I.) i članka 147. stavak 1. (točka II.) ZUS-a, odlučeno je kao u izreci ove presude.
U Zagrebu 10. lipnja 2026.
Predsjednica vijeća
Mira Kovačić
