REPUBLIKA HRVATSKA

Visoki trgovački sud Republike Hrvatske

Savska cesta 62, Zagreb

Poslovni broj: Pž-1865/2026-2

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, u vijeću sastavljenom od sudaca Davora Pustijanca, predsjednika vijeća, Radovana Raduke, suca izvjestitelja i Željka Šimića, člana vijeća, u pravnoj stvari tužitelja outdoor akzent d.o.o., Zagreb, Krapinska ulica 27, OIB: 31759630177, kojeg zastupa punomoćnik Marin Domjanović, odvjetnik u Zagrebu, protiv tuženika GRAD ZAGREB, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi utvrđenja ništetnosti i isplate, odlučujući o tuženikovoj žalbi protiv presude Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P-2689/2025-7 od 6. ožujka 2026., u sjednici vijeća održanoj 3. lipnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tuženikova žalba kao neosnovana i potvrđuje presuda Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P-2689/2025-7 od 6. ožujka 2026. u točkama I. i III. izreke te u točki II. izreke u odnosu na iznos od 2.851,27 eura sa zakonskim zateznim kamatama tekućima od 21. studenog 2025. do isplate po stopi koja se određuje, za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine.

II. Preinačuje se presuda Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P-2689/2025-7 od 6. ožujka 2026. u točki II. izreke u preostalom dijelu i sudi:

Odbija se kao neosnovan tužbeni zahtjev u odnosu na zakonske zatezne kamate tekuće na pojedine dijelove glavnice u iznosu od 2.851,27 eura od datuma i po stopama naznačenima u izreci pobijane presude do 20. studenog 2025.

Obrazloženje

1. Prvostupanjski sud je pobijanom presudom utvrdio ništetnim Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame, šifra: 344001, klasa: 363-02/2009- 016/131, urbroj: 251-13-32-7-09-2, od 21. rujna 2009., zaključen između tužitelja, kao korisnika, i tuženika, kao Grada, pa stoga taj ugovor ne proizvodi nikakve pravne učinke za ugovorne strane (točka I. izreke). Naložio je tuženiku isplatiti tužitelju iznos od 2.851,27 eura sa zakonskim zateznim kamatama tekućima na pojedine dijelove glavnice od datuma i po stopama naznačenima u izreci pobijane presude (točka II. izreke). Naložio je tuženiku naknaditi tužitelju parnični trošak u iznosu od 862,46 eura sa zakonskim zateznim kamatama tekućima od 6. ožujka 2026. do isplate po stopi koja se određuje, za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine (točka III. izreke).

2. U obrazloženju pobijane presude prvostupanjski sud navodi kako između stranaka nije sporno da su sklopile ugovor i da je na temelju navedenog ugovora tužitelj tuženiku isplatio utuženi iznos (nije sporna visina tužbenog zahtjeva). Sporna je valjanost navedenog ugovora s obzirom na tužiteljeve tvrdnje da je sklopljen na temelju Odluke o komunalnom redu iz 2008. koja, kao „ostali propis“, prema tvrdnjama tužitelja, nije sukladna Zakonu o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ broj: 36/95., 109/95., 21/96., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. - službeni pročišćeni tekst, 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13., 147/14., 36/15., 68/18.), Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 19/13. - službeni pročišćeni tekst, 144/12., 137/15. - službeni pročišćeni tekst, 123/17., 98/19., 144/20.) i Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave („Narodne novine“ broj: 117/93., 92/94., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08., 25/12., 147/14., 100/15., 115/16., 127/17.) te Ustavu Republike Hrvatske. Između stranaka nije sporno da je zemljište na kojem je tužitelju odobrena izgradnja odnosno postavljanje reklamnog panoa na osnovu prethodno citiranog ugovora uknjižena je kao vlasništvo fizičkih osoba. Sporna je osnova. Sporan je tijek zateznih kamata. Ugovor za plaćanje naknade za postavljanje reklame od 21. rujna 2009. (listovi 10. - 12. spisa) sklopljen je između tuženika, kao Grada, i tužitelja kao korisnika, a predmet tog ugovora je postavljenje samostojećeg reklamnog panoa jumbo (reklame), ukupne površine 11,99 m2, na zemljištu u suvlasništvu, na k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], u Zagrebu, Sigetje 1, zapadno od Ulice Gajnice, a za postavljanje koje je tužitelj dužan, temeljem čl. 39. Odluke o komunalnom redu, plaćati tuženiku naknadu koja je ugovorena u ukupnom mjesečnom iznosu od 115,10 kn sukladno Pravilniku. Prema odredbi čl. 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21., 36/24.; dalje: ZUS) predmet upravnog spora je i ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu. O zakonitosti općih akata, u skladu s čl. 12. navedenog Zakona, odlučuje Visoki upravni sud. Prema odredbi čl. 86. st. 3. i 4. ZUS-a sud će presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela, s time da ukinuti opći akt prestaje važiti, odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude Visokog upravnog suda u „Narodnim novinama“. Dakle, s obzirom na sadržaj zakonskih odredbi kojima je reguliran postupak ocjene zakonitosti općeg akta od strane Visokog upravnog suda, nedvojbeno je da nisu ispunjene pretpostavke za vođenje navedenog postupka u situaciji kad je osporavani opći akt stavljen izvan snage, odnosno kad je prestao važiti. Navedeno proizlazi iz same svrhe i smisla navedenog postupka prema kojem njegov ishod, za slučaj prihvaćanja zahtjeva, može biti ukidanje općeg akta ili njegovih pojedinih odredbi s učinkom od objave u Narodnim novinama. Suprotno tvrdnjama tuženika, sud ima ovlaštenje (i dužnost) preispitati zakonitost općeg akta u situaciji kad navedeni opći akt više nije na snazi, kako je to slučaj u ovoj konkretnoj situaciji, odnosno u situaciji kad se opći akt ne može preispitivati pred nadležnim Visokim upravnim sudom prema odredbama Zakona o upravnim sporovima iz razloga što više nije na snazi, ali on i dalje proizvodi pravne učinke među parničnim strankama. Naime, radi se o općem aktu koji je bio na snazi u vrijeme sklapanja spornog ugovora te njegov sadržaj ima učinka na valjanost pravnog posla koji je temeljem njega sklopljen. O ovom je pitanju stajalište izraženo u odlukama Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Rev-949/2022 od 8. ožujka 2022. i Rev-2169/2019 od 1. ožujka 2023. te u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske poslovni broj U-III-4024/2019, U-III-4025/2019 i U-III-4026/2019 od 14. srpnja 2021., a na koje se poziva i Visoki trgovački sud Republike Hrvatske u odluci pod poslovnim brojem Pž-1736/2024 od 18. rujna 2024. Svako suprotno tumačenje dovelo bi do nerazmjernog ograničenja prava na pristup sudu (čl. 6. Europske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, „Narodne novine – Međunarodni ugovori“ broj: 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10., 13/17.). Nastavno na navedeno, sud je preispitao zakonitost predmetne Odluke o komunalnom redu na osnovi koje je sklopljen ugovor između stranaka, a koja je u međuvremenu prestala važiti stupanjem na snagu Odluke o komunalnom redu/14. Člankom 39. Odluke o komunalnom redu je određeno da za postavljanje natpisa, plakata, reklama i reklamnih panoa na javne površine, zemljište i objekte plaća se naknada koju pravilnikom određuje Gradsko poglavarstvo, ovisno o zoni u kojoj se postavljaju, o njihovoj reklamnoj površini, odnosno veličini, vrsti i tipu. Tužitelj spori zakonitost citiranog čl. 39. Odluke o komunalnom redu. Ovdje se postavilo kao sporno pitanje prava odnosno ovlaštenja tuženika da navedenom Odlukom uredi pitanje plaćanja naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na površinama koje nisu javne, odnosno koje su u privatnom vlasništvu i za koje korisnik, u pravilu, plaća naknadu vlasniku nekretnine, a ovaj komunalnu naknadu tuženiku. Takvo ovlaštenje sud ne pronalazi u odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu, jednako kao što navedeno ne proizlazi niti iz propisa kojima je reguliran djelokrug i financiranje jedinica lokalne samouprave. Prema tada važećoj odredbi čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave vlastiti izvori sredstava općine i grada jesu prihodi od vlastite imovine, u smislu čl. 68. st. 3. t. 1., 2., 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi; općinski, odnosno gradski porezi u skladu s ovim Zakonom; novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu; upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom, boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom; komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom; naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina te drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom. Prema odredbi čl. 19. st. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu komunalna je naknada prihod proračuna jedinice lokalne samouprave, a sredstva komunalne naknade namijenjena su financiranju obavljanja djelatnosti odvodnje atmosferskih voda, održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih površina, održavanja javnih površina, održavanja nerazvrstanih cesta, održavanja groblja i krematorija i javne rasvjete. Iz navedenih odredbi ne proizlazi da bi jedinica lokalne samouprave bila ovlaštena općim aktom urediti pitanje naplate naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na nekretninama u privatnom vlasništvu, odnosno na nejavnim površinama. Štoviše, u pravilu korisnik plaća naknadu u vidu zakupnine vlasniku nekretnine na koju je postavljena reklama, a vlasnik nekretnine plaća jedinici lokalne samouprave komunalni doprinos. Dakle, ovaj je sud kao prethodno pitanje utvrdio da je nezakonita Odluka o komunalnom redu u dijelu odredbe čl. 39., koja odredba, iako je prestala važiti, i dalje proizvodi pravne učinke među strankama jer je i dalje na snazi ugovor koji su sklopile temeljem te Odluke radi postavljanja reklamnog panoa na zemljištu u Zagrebu koje je u vlasništvu drugih. S obzirom da na sadržaj odredbi čl. 322. i čl. 323. st. 1. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“ broj: 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21., 114/22., 156/22., 145/23., 155/23.; dalje: ZOO) ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takvog ugovora. Stoga je valjalo tuženika obvezati na isplatu tog novčanog iznosa i to sa zakonskim zateznim kamatama koje teku od trenutka stjecanja jer je tuženik, prema ocjeni suda, nepošteni stjecatelj (čl. 1115. ZOO-a). Naime, tuženik je znao, odnosno morao znati, da kao jedinica lokalne samouprave nema, u relevantnim zakonima, uporište za propisivanje općim aktom obveze plaćanja naknade korisnicima s kojima sklapa ugovore za postavljanje reklama na nejavnim površinama.

3. Tuženik u žalbi navodi da je sud počinio apsolutno bitnu povredu odredaba parničnog postupka predviđenu čl. 354. st. 2. t. 11. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“ broj: 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08., 96/08., 123/08., 57/11., 25/13., 89/14., 70/19., 80/22., 114/22., 155/23., 146/25.; dalje: ZPP) jer presuda ima nedostataka uslijed kojih se ne da ispitati, odnosno postoji proturječnost između onog što se u razlozima presude navodi o sadržaju isprava i samih isprava. Tuženik ponovno skreće pažnju da je upravo ovo pitanje – pitanje ništetnosti ugovora o plaćanju naknade za reklame postavljene na površini u privatnom vlasništvu – već riješeno u identičnoj pravnoj stvari u predmetu poslovni broj P-2880/16 u kojem je tužbeni zahtjev pravomoćno odbijen, a odluke sudova prvog i drugog stupnja potvrđene su i presudom Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Rev-2390/2019 od 22. ožujka 2022. kojom je odbijena revizija tužitelja. Pravno pitanje utvrđenja ništetnosti upravo ugovora o plaćanju naknade za reklame bilo je predmetom ogromnog broja sudskih postupaka u kojima je sud ispitujući ovo pitanje bilo kao osnovni tužbeni zahtjev (npr. predmet P-2880/16) ili kao prethodno pitanje (npr. presude Pž-3835/2017 i Pž-2674/2019) ili samo usvajajući tužbene zahtjeve Grada Zagreba kojima se potraživala isplata temeljem ugovora (primjerice predmeti Povrv-908/21, Povrv-411/22, Povrv-1352/19, Povrv-1320/19 itd. i stotine drugih istovrsnih predmeta) nesporno ustvrdio kako predmetni ugovori nisu ništetni ni po kom osnovu, već su utemeljeni na pozitivnim zakonskim propisima. Postavlja se opravdano pitanje što je Grad Zagreb trebao raditi glede postupanja po Odluci o komunalnom redu temeljem koje je sklopljen predmetni ugovor i temeljem koje su sklapani ostali ugovori – kada je, osim što konkretna Odluka o komunalnom redu iz 2008. godine nikada nije u za to propisanom sudskom postupku utvrđena nezakonitom – imao i sijaset sudskih odluka temeljem kojih redovni sudovi prvog i drugog stupnja nisu ove ugovore našli ništetnima ni po kom pravnom osnovu. Dakle

– u konkretnoj pravnoj stvari: - sam tužitelj (kao ni bilo koji ugovaratelj u ovakvim ugovorima) nije u za to propisanim rokovima pokrenuli za to propisani postupak pred nadležnim Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske za ocjenu zakonitosti Odluke o komunalnom redu dok je ista bila na snazi; - nadležno Ministarstvo uprave koje je slijedom odredbe čl. 79. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi dužno provoditi nadzor nad zakonitosti općih akata, po provedenom nadzoru nije smatralo da bi bilo potrebito pokrenuti postupak ocjene zakonitosti ove Odluke o komunalnom redu; - redovni sudovi su u provedenim sudskim postupcima izričito utvrdili da sama Odluka nije nezakonita i posljedično da ugovori sklopljeni temeljem te Odluke i ostalih zakonskih propisa nisu ništetni, slijedom čega je sasvim jasno da nije postojao niti jedan razlog zbog kojeg se od tuženika, kako to sada potražuje tužitelj, a u svojoj presudi obrazlaže sud prvog stupnja, navodno trebalo očekivati da ne postupa po Odluci o komunalnom redu i ugovorima sklopljenim temeljem te Odluke. Nadalje, u konkretnoj pravnoj stvari, a kako tuženik ističe tijekom cijelog postupka - ne postoji niti jedna zakonska odredba, odnosno ne postoji zakonska podloga iz koje bi proistjecalo ovlaštenje redovnog suda prvog stupnja za ispitivanje i ocjenu zakonitosti općeg akta koji je prestao važiti (a da nakon toga nema nikakve obaveze niti mogućnosti da valjanost tog akta naknadno ispita za to nadležni sud u propisanom postupku). Ovakav pravni stav suda prvog stupnja u cijelosti je protivan odredbama pozitivnih zakonskih propisa koje tuženik pojedinačno navodi u žalbi. Jedno od najvažnijih pitanja je i činjenica da eventualno utvrđena nezakonitost općeg akta u za to predviđenom postupku i od strane za to nadležnog suda može djelovati samo ex nunc, dok tužitelj ovom tužbom traži, a sud pobijanom presudom usvaja - da se u ovom postupku raspravlja o aktu koji više nije na snazi i da se ugovor koji je temeljem takvog akta sklopio utvrdi ništavim u cijelosti (temeljem samih zakonskih odredaba – kao da opći akt nikada nije ni postojao), te da se posljedično, temeljem utvrđenja ništetnosti ugovora - tužitelju vrati sve što je po takvom ugovoru tuženiku isplatio, zajedno s kamatama od dana isplate?! (kao da je tuženik bio nepošten stjecatelj, iako je bio dužan postupati po općem aktu koji je bio na snazi) - što bi značilo da sud određuje pravnu posljedicu utvrđenja nezakonitosti općeg akta koji je prestao važiti - koja djeluje ex tunc, što je u cijelosti u suprotnosti sa odredbama ZUS-a kojima je normirana ova materija. Dakle, ovo materijalnopravno pitanje već je riješeno u presudi poslovni broj Rev-2390/19 od 22. ožujka 2022.; - ne postoji zakonska podloga temeljem koje bi se sudovima redovne vrste dalo ovlaštenje da u svakom pojedinom predmetu ocjenjuju zakonitost općih akata koji su prestali važiti po svojoj slobodnoj ocjeni, posljedično nalažući jedinicama lokalne samouprave povrat onoga što je bilo predmetom ugovora kao da opći akt nikada nije postojao, tako da učinak utvrđenja nezakonitosti općeg akta suprotno zakonskim odredbama djeluje ex tunc – jedinica lokalne samouprave nije bila niti je mogla biti nepošteni stjecatelj kada je morala postupati po općem aktu koji je tada bio na snazi. Traži naknadu troška sudske pristojbe u iznosu od 74,97 eura.

4. Tužitelj nije odgovorio na žalbu.

5. Žalba je djelomično osnovana.

6. Pobijana presuda ispitana je na temelju odredaba čl. 365. ZPP -a, u granicama razloga navedenih u žalbi, pazeći po službenoj dužnosti na bitne povrede odredaba parničnog postupka iz čl. 354. st. 2. t. 2., 4., 8., 9., 13. i 14. ZPP -a i na pravilnu primjenu materijalnog prava, osim u odnosu na primjenu materijalnog prava u odluci o troškovima postupka.

7. Predmet spora predstavlja zahtjev tužitelja za utvrđenje ništetnosti Ugovora o plaćanju naknade za postavljanje reklama i zahtjev za isplatu iznosa koji je tužitelj platio tuženiku na osnovi tog Ugovora s pripadajućim zateznim kamatama. Pobijanim Ugovorom ugovoreno je da će tužitelj plaćati tuženiku mjesečnu naknadu za postavljanje reklame na zemljištu u privatnom vlasništvu treće osobe na temelju čl. 39. st. 1. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 4/08 ., 5/08., 8/09.).

8. Predmetni spor se, u odnosu na odluku o glavnoj stvari, zapravo svodi na sljedeća pravna pitanja:

- je li navedeni Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame na zemljištu u privatnom vlasništvu treće osobe iz 2009. (dalje: Ugovor) protivan zakonu i, posljedično tome, ništetan,

- jesu li odredbe Odluke o komunalnom redu i odgovarajuće odredbe naknadnih Odluka o komunalnom redu Grada Zagreba, kao općih akata, protivne zakonu,

- može li se navedeno utvrđivati i ocjenjivati u ovom parničnom postupku,

- djeluje li eventualna ništetnost Ugovora i nezakonitost Odluke(a) o komunalnom redu ex nunc ili ex tunc.

9. U odnosu na zateznu kamatu odlučno je pitanje je li tuženik, u slučaju osnovanosti tužbenog zahtjeva u odnosu na odluku o glavnoj stvari, bio nepošten stjecatelj.

10. Sporne odredbe čl. 39. st. 1. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 4/08., 5/08., 8/09.) glase:

„Članak 39.

Za postavljanje natpisa, plakata, reklama i reklamnih panoa na javne površine, zemljište i objekte plaća se naknada koju pravilnikom određuje Gradsko poglavarstvo, ovisno o zoni u kojoj se postavljaju, o njihovoj reklamnoj površini, odnosno veličini, vrsti i tipu.

Podnositelj zahtjeva i gradonačelnik Grada Zagreba, odnosno osoba koju on ovlasti sklapaju ugovor o plaćanju naknade.

Ugovor iz stavka 2. ovoga članka sklapa se prije izdavanja rješenja o njihovu postavljanju.“

Napominje se da je sporan dio koji se odnosi na zemljišta i objekte u privatnom vlasništvu.

11. Mjerodavne zakonske odredbe (u procesnopravnom smislu) glase: „Kad odluka suda ovisi o prethodnom rješenju pitanja postoji li neko pravo ili pravni odnos, a o tom pitanju još nije donio odluku sud ili drugo nadležno tijelo (prethodno pitanje), sud može sam riješiti to pitanje ako posebnim propisima nije drugačije određeno.

Odluka suda o prethodnom pitanju ima pravni učinak samo u parnici u kojoj je to pitanje riješeno.“ (čl. 12. st. 1. i 2. ZPP-a)

„Na ništetnost sud pazi po službenoj dužnosti i na nju se može pozivati svaka zainteresirana osoba.“ (čl. 327. st. 1. ZOO-a)

„Pravo na isticanje ništetnosti ne gasi se.“ (čl. 328. ZOO-a)

„Nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija obavljaju nadležna tijela državne uprave, svako u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu.

Predsjednik predstavničkog tijela dužan je dostaviti statut, poslovnik, proračun ili drugi opći akt (u daljnjem tekstu: opći akt) nadležnom tijelu državne uprave u čijem je djelokrugu opći akt zajedno sa izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postupak donošenja općeg akta propisan statutom i poslovnikom, u roku od 15 dana od dana donošenja općeg akta.“ (čl. 79. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi)

„Ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom, zastat će s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom.

Ako sud u postupku utvrdi da drugi propis koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom i zakonom, na konkretan slučaj će neposredno primijeniti zakon, a Ustavnom sudu će podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti spornog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom.“ (čl. 35. USUZ-a)

„Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana.“ (čl. 56. st. 1. USUZ-a)

„Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom koji smatraju da su im općim aktom povrijeđena njihova prava ili pravni interes. Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti fizičkih ili pravnih osoba, prijedloga pučkog ili posebnog pravobranitelja ili na zahtjev suda.“ (čl. 158. ZUS-a, „Narodne novine“ broj 36/24.)

„Ako sud u postupku utvrdi da opći akt koji bi trebao primijeniti odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni sa zakonom, na konkretan slučaj može neposredno primijeniti zakon.

U slučaju iz stavka 1. ovoga članka sud će Visokom upravnom sudu podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti spornog općeg akta odnosno pojedine njegove odredbe.“ (čl. 159. st. 1. i 2. ZUS-a)

„Sud će presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela.

Ukinuti opći akt prestaje važiti odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude Visokog upravnog suda u »Narodnim novinama«. “ (čl. 162. st. 3. i 4. ZUS-a)

„Podnositelj zahtjeva iz članka 158. stavka 1. ovoga Zakona ima pravo podnijeti zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu pojedinačne odluke tijela kojom je povrijeđeno njegovo pravo ili pravni interes odgovarajućom primjenom odredaba o obnovi postupka u roku od tri mjeseca od dana objave presude u »Narodnim novinama«.“ (čl. 164. ZUS-a)

S tim u vezi valja naglasiti da se, suprotno shvaćanju prvostupanjskog suda, u konkretnom slučaju primjenjuje ZUS („Narodne novine“ broj 36/24:) jer je ovaj postupak pokrenut nakon stupanja na snagu tog Zakona.

12. Mjerodavne zakonske odredbe (u materijalnopravnom smislu) glase: „Grad Zagreb ima svoje prihode kojima u okviru svog djelokruga slobodno raspolaže.

Prihodi Grada Zagreba moraju biti razmjerni poslovima koji su, u skladu sa zakonom, u njegovom djelokrugu.

Prihodi Grada Zagreba su:

1. vlastiti porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe,

2. prihodi od stvari u vlasništvu Grada i imovinskih prava,

3. prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u vlasništvu Grada, odnosno u kojima Grad ima udio ili dionice,

4. prihodi od koncesija koje dodjeljuje Gradska skupština,

5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje Grad propiše,

6. udio u zajedničkim porezima s Republikom Hrvatskom,

7. drugi prihodi određeni zakonom.'' (čl. 22. Zakona o Gradu Zagrebu, „Narodne novine“ broj 62/01, 125/08, 36/09, 119/14, 98/19, 144/20)

„Vlastiti izvori sredstava općine i grada jesu:

1. prihodi od vlastite imovine, u smislu članka 68. stavka 3. točke 1., 2., 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi,

2. općinski, odnosno gradski porezi u skladu s ovim Zakonom,

3. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu, 4. upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom,

5. boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom,

6. komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom,

7. naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina,

8. drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.“ (čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave „Narodne novine“ broj: 117/93., 92/94., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08., 25/12., 147/14., 100/15.)

„Prihodi jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave su: 1. općinski, gradski, odnosno županijski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe,

2. prihodi od stvari u njezinom vlasništvu i imovinskih prava,

3. prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u njezinom vlasništvu, odnosno u kojima ima udio ili dionice,

4. prihodi od naknada za koncesije,

5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sama propiše u skladu sa zakonom,

6. udio u zajedničkom porezu,

7. sredstva pomoći Republike Hrvatske predviđena u državnom proračunu, 8. drugi prihodi određeni zakonom.“ (čl. 68. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi)

„Ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan je, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo. “

(čl. 322. st. 1. ZOO-a)

„U slučaju ništetnosti ugovora svaka ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takva ugovora, a ako to nije moguće, ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, ima se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke, ako zakon što drugo ne određuje.“ (čl. 323. st. 1. ZOO-a)

13. Zakonom o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ broj: 68/18., 110/18., 32/20.), i to odredbama čl. 104. st. 1. t. 1. i 2., propisano je:

„U svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom redu kojom se propisuje:

1. uređenje naselja, koje obuhvaća uređenje pročelja, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje tendi, reklama, plakata, spomen -ploča na građevinama i druge urbane opreme te klimatizacijskih uređaja, dimovodnih, zajedničkih antenskih sustava i drugih uređaja na tim zgradama koji se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta

2. način uređenja i korištenja površina javne namjene i zemljišta u vlasništvu jedinice lokalne samouprave za gospodarske i druge svrhe, uključujući i njihovo davanje na privremeno korištenje, građenje građevina koje se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta te održavanje reda na tim površinama.“

14. Neosnovan je tuženikov žalbeni navod da ovdje ne dolazi u obzir primjena citiranih odredbi čl. 12. ZPP-a na ocjenu zakonitosti Odluke o komunalnom redu jer se radi o povredi prava tim općim aktom, pa posljedično tome i postoji li neko pravo ili pravni odnos odnosno pobijani Ugovor. No, taj žalbeni navod nije niti od odlučnog značenja za ocjenu pravilnosti pobijane presude.

15. Što se tiče mogućnosti ispitivanja zakonitosti u parničnom postupku Odluke(a) o komunalnom redu koja je prestala važiti, pobijana presuda je u skladu s ustaljenom praksom i ovog i Vrhovnog suda Republike i Ustavnog suda Republike Hrvatske, a koju je prvostupanjski sud pobrojao i naznačio u točki 15. obrazloženja pobijane presude.

16. Valja dodati i da, s obzirom na citirani sadržaj odredbe čl. 164. ZUS-a kada se dovede u vezu s citiranim sadržajem odredbe čl. 158. ZUS-a, proizlazi da bi postupak ocjene zakonitosti općeg akta bilo moguće, prije svega, pokrenuti pred Visokim upravnim sudom kada je tim općim aktom odnosno pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na tom općem aktu povrijeđeno nečije pravo ili pravni interes, a o čemu se ovdje ne radi, jer je ovdje na spornom općem aktu utemeljen pobijani Ugovor (a ne pojedinačna odluka tijela u smislu čl. 164. ZUS -a). No, prema ocjeni ovoga suda, upravo iz odredbe čl. 164. ZUS-a proizlazi da ukidanje općeg akta utječe i na ranije donesene odluke pa stoga utječe i na ranije sklopljene ugovore utemeljene na ukinutom odnosno, kada to više nije moguće jer je prestao važiti, nezakonitom općem aktu.

17. U svakom slučaju, ovdje prvenstveno treba primijeniti citirane odredbe čl. 35. st. 2. USUZ-a i čl. 159. st. 1. ZUS-a odnosno neposredno primijeniti zakon zbog nesuglasnosti sa zakonom citiranih, spornih dijelova odredaba čl. 39. u sporno vrijeme važeće Odluke o komunalnom redu, neovisno o tome što je ta Odluka o komunalnom redu prestala važiti. To iz razloga jer ne može nevažeći i ujedno nezakonit podzakonski propis koji stoga više niti ne može biti ukinut, imati prednost u primjeni ili drukčiji tretman (značaj) u odnosu na važeći i ujedno nezakonit podzakonski propis.

18. Na taj zaključak da se u ovom postupku može ocjenjivati zakonitost spornih odredaba Odluke o komunalnom redu nema utjecaja niti pozivanje žalitelja na odredbe čl. 56. st. 1. USUZ-a, čl. 79. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ili pak na odredbe ZUS-a, jer te odredbe ne propisuju prekluzivne rokove nakon kojih više u parničnom postupku ne bi bilo moguće ispitivati zakonitost određenog propisa, a još manje bi se to moglo odnositi na ocjenu ništetnosti određenog Ugovora kada se uzmu u obzir citirane odredbe čl. 327. st. 1. i čl. 328. ZOO-a. Također, na to ne može imati utjecaja niti pravomoćnost rješenja (upravnog akta) Grada Zagreba od 30. rujna 2009. jer je to rješenje doneseno nakon sklapanja pobijanog Ugovora i jer njime nije određena naknada za postavljanje reklamnog panoa već je njime samo dano odobrenje za postavljanje reklamnog panoa.

19. Stoga, upravo iz razloga jer se ovdje zbog nezakonite Odluke o komunalnom redu radi o neposrednoj primjeni zakona i jer se radi o ništetnom Ugovoru utemeljenom na nezakonitom općem aktu, dolazi do djelovanja ex tunc, a ne ex nunc (s čim u vezi je ovaj sud upoznat s rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Revd 2695/2025-2 od 19. studenog 2025. nakon kojeg još nije donesena odluka o reviziji).

20. Što se tiče same ništetnosti Ugovora (i nezakonitosti spornih dijelova odredaba čl. 39. Odluke o komunalnom redu), ona proizlazi iz citiranih odredaba čl. 22. Zakona o Gradu Zagrebu, čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i čl. 68. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koje, u bitnom, propisuju mogućnost prihoda tih jedinica od vlastite, ali ne i od tuđe imovine. Navedeno je, osim toga, u protivnosti i s citiranim odredbama čl. 104. st. t. 1. i 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu jer i iz njih također proizlazi da se samo površine javne namjene i zemljišta u vlasništvu jedinice lokalne samouprave mogu koristiti za gospodarske i druge (tržišne, naplatne) svrhe tih jedinica. Naime, uređenje naselja u smislu odredbe čl. 104. st. 1. t. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu ne podrazumijeva i plaćanje naknade, jer to iz te odredbe ne proizlazi.

21. S tim u vezi je ovaj sud suglasan sa shvaćanjem prvostupanjskog suda da iako je tužitelj Odlukom o komunalnom redu, u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju, ovlašten propisati i uređenje naselja koje uključuje i uvjete za postavljanje reklama na nekretninama u vlasništvu drugih fizičkih i pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, to ovlaštenje, koje proizlazi iz Zakona o komunalnom gospodarstvu, ne daje tuženiku i pravo propisati obvezu plaćanja naknade tužitelju za postavljanje reklame na nekretnini u vlasništvu (u odnosu na ovdje stranke) trećih osoba. Osim toga, taj se Zakon ne primjenjuje retroaktivno.

22. Slijedom svega navedenog, pobijani Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklama je ništetan jer je suprotan navedenim prisilnim propisima, a ovdje ne dolazi u obzir primjena odredbe čl. 322. st. 2. ZOO -a, jer se ovdje ne radi o tome da je sklapanje određenog ugovora prisilnim propisom zabranjeno samo jednoj strani, budući da niti jedna od stranaka nije bila legitimirana za sklapanje ugovora ovakvog sadržaja (o postavljanju reklame na zemljištu treće osobe uz plaćanje naknade). Primjenom čl. 323. st. 1. ZOO-a tužitelj ima pravo na povrat svih naknada koje je tuženik primio na temelju takvog, ništetnog ugovora, dok tužitelj tuženiku nije dužan ništa vratiti jer je imao pravo postaviti predmetnu reklamu, pa i na temelju rješenja tuženika (a niti je tuženik postavio protuzahtjev).

23. Zato je, primjenom čl. 368. st. 1. i 2. ZPP-a, odlučeno kao u točki I. izreke, s čim u vezi tuženik odluku o trošku u žalbi nije obrazloženo (niti u pogledu visine) osporavao.

24. Mjerodavna odredba u odnosu na zateznu kamatu, a koju je primijenio i prvostupanjski sud, glasi:

„Kad se vraća ono što je stečeno bez osnove, moraju se vratiti plodovi i platiti zatezne kamate, i to, ako je stjecatelj nepošten od dana stjecanja, a inače od dana podnošenja zahtjeva.“ (čl. 1115. ZOO-a)

25. No, suprotno shvaćanju prvostupanjskog suda, ovaj sud smatra da tuženik nije nepošten zbog sljedećih razloga, jer:

- je tuženik već uz odgovor na tužbu, a i kasnije tijekom ovog postupka, priložio brojne presude ovoga suda (Pž-4766/2016, Pž-7561/2017, 3835/2017, 2674/2019), ali i presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Rev 2390/2019 od 22. ožujka 2022. u kojima je zauzeto, u odnosu na ovu presudu, suprotno shvaćanje - da Grad Zagreb, ovdje tuženik ima pravo na naknadu za postavljanje reklame na zemljištu u privatnom vlasništvu (čak se u nekim slučajevima radilo i o naknadama za postavljanje reklame na zemljištu u vlastitom privatnom vlasništvu),

- doista ovdje nije došlo do pravodobne primjene citiranih odredaba USUZ -a, ZUS-a te čl. 79. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, a za što ne može biti odgovoran tuženik, već se upravo tužitelj mogao ranije koristiti odgovarajućim zakonskim sredstvima (odredbama) i pokretanjem ove parnice,

- se poštenje (oborivo) predmnijeva i radi se o subjektivnoj kategoriji, a tužitelj u ovom postupku nije dokazivao da je tuženikovo stjecanje mjesečnih naknada na temelju još tada važećeg ugovora (kojeg je tužitelj svojevoljno sklopio s tuženikom) bilo nepošteno.

26. Stoga, ovaj sud smatra da tužitelj, primjenom citirane odredbe čl. 1115. ZOO-a, nema pravo na zateznu kamatu od dana stjecanja već da ima pravo na zateznu kamatu od dana podnošenja zahtjeva, ove tužbe.

27. Zato je, primjenom čl. 368. i čl. 373. t. 3. ZPP -a, odlučeno kao u preostalom dijelu izreke.

Zagreb, 3. lipnja 2026.

Predsjednik vijeća

Davor Pustijanac