REPUBLIKA HRVATSKA
Visoki trgovački sud Republike Hrvatske
Savska cesta 62, Zagreb
Poslovni broj: Pž-2005/2026-2
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, u vijeću sastavljenom od sudaca Davora Pustijanca, predsjednika vijeća, Radovana Raduke, suca izvjestitelja i Željka Šimića, člana vijeća, u pravnoj stvari tužitelja outdoor akzent d.o.o., Zagreb, Krapinska ulica 27, OIB: 31759630177, kojeg zastupa punomoćnik Marin Domjanović, odvjetnik u Zagrebu, protiv tuženika GRAD ZAGREB, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi utvrđenja ništetnosti i isplate, odlučujući o tuženikovoj žalbi protiv presude Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P-2538/2025-11 od 13. ožujka 2026., u sjednici vijeća održanoj 3. lipnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tuženikova žalba kao neosnovana i potvrđuje presuda Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P-2538/2025-11 od 13. ožujka 2026. u točkama I. i III. izreke te u točki II. izreke u odnosu na iznos od 10.896,68 eura sa zakonskim zateznim kamatama tekućima od 3. studenog 2025. do isplate po stopi koja se određuje, za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine.
II. Preinačuje se presuda Trgovačkog suda u Zagrebu poslovni broj P-2538/2025-11 od 13. ožujka 2026. u točki II. izreke u preostalom dijelu i sudi:
Odbija se kao neosnovan tužbeni zahtjev u odnosu na zakonske zatezne kamate tekuće na pojedine dijelove glavnice u iznosu od 10.896,68 eura od datuma i po stopama naznačenima u izreci pobijane presude do 2. studenog 2025.
Obrazloženje
1. Prvostupanjski sud je pobijanom presudom utvrdio ništetnim Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklama, šifra: 339342, klasa: 363-02/2009- 016/114, urbroj: 251-13-327-09-2, od 4.6.2009., zaključen između tužitelja, kao korisnika, i tuženika, kao Grada, pa stoga taj ugovor ne proizvodi nikakve pravne učinke za ugovorne strane (točka I. izreke). Naložio je tuženiku isplatiti tužitelju iznos od 10.896,68 eura sa zakonskim zateznim kamatama tekućima na pojedine dijelove glavnice od datuma i po stopama naznačenima u izreci pobijane presude (točka II. izreke). Naložio je tuženiku naknaditi tužitelju parnični trošak u iznosu od 1.483,13 eura sa zakonskim zateznim kamatama tekućima od 13. ožujka 2026. do isplate po stopi koja se određuje, za svako polugodište, uvećanjem referentne stope za tri postotna poena, pri čemu se za prvo polugodište primjenjuje referentna stopa koja je na snazi na dan 1. siječnja, a za drugo polugodište referentna stopa koja je na snazi na dan 1. srpnja te godine (točka III. izreke).
2. U obrazloženju pobijane presude prvostupanjski sud navodi kako su člankom 1. Ugovora stranke ugovorile da ugovorne strane suglasno utvrđuju da će korisnik postaviti tri velika reklamna panoa (u daljnjem tekstu: reklama), reklamne površine 11.99 m2 odnosno za tri reklamna panoa ukupne površine 35,97 m², na zemljište u vlasništvu vlasnika nekretnine, na k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], u Zagrebu, Horvaćanska-Bezdanska 2 te je za njegovo postavljanje Korisnik dužan, temeljem čl . 39 st. 1. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj 4/08., 5/08., 8/09.) plaćati Gradu naknadu. Glede stajališta tuženika da sud nije ovlašten ispitivati zakonitost Odluke o komunalnom redu koja je sporna među strankama, ukazuje se kako slijedi. Odluka o komunalnom redu predstavlja opći akt (tako i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci pod brojem U-II-5157/2005 i dr. od 5. ožujka 2012., „Narodne novine“ broj 41/12.). Navedeno proizlazi i iz odredbe čl. 73. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 19/13. - službeni pročišćeni tekst, 144/12., 137/15. - službeni pročišćeni tekst, 123/17., 98/19., 144/20.) kojim je propisano da predstavničko tijelo općine, grada i županije u svom samoupravnom djelokrugu donosi odluke i druge opće akte, u skladu sa svojim statutom. Prema odredbi čl. 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17., 110/21., 36/24., dalje: ZUS) predmet upravnog spora je i ocjena zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koja ima javnu ovlast i pravne osobe koja obavlja javnu službu. O zakonitosti općih akata, u skladu čl. 12. navedenog Zakona, odlučuje Visoki upravni sud. Prema odredbi čl. 86. st. 3. i 4. ZUS-a sud će presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela, s time da ukinuti opći akt prestaje važiti, odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude Visokog upravnog suda u „Narodnim novinama“. Dakle, s obzirom na sadržaj zakonskih odredbi kojima je reguliran postupak ocjene zakonitosti općeg akta od strane Visokog upravnog suda, nedvojbeno je da nisu ispunjene pretpostavke za vođenje navedenog postupka u situaciji kad je osporavani opći akt stavljen izvan snage, odnosno kad je prestao važiti. Navedeno proizlazi iz same svrhe i smisla navedenog postupka prema kojem njegov ishod, za slučaj prihvaćanja zahtjeva, može biti ukidanje općeg akta ili njegovih pojedinih odredbi s učinkom od objave u Narodnim novinama. Suprotno tvrdnjama tuženika, ovaj sud ima ovlaštenje (i dužnost) preispitati zakonitost općeg akta u situaciji kad navedeni opći akt više nije na snazi, kako je to slučaj u ovoj konkretnoj situaciji, odnosno u situaciji kad se opći akt ne može preispitivati pred nadležnim Visokim upravnim sudom prema odredbama Zakona o upravnim sporovima iz razloga što više nije na snazi, ali on i dalje proizvodi pravne učinke među parničnim strankama. Naime, radi se o općem aktu koji je bio na snazi u vrijeme sklapanja spornog ugovora te njegov sadržaj ima učinka na valjanost pravnog posla koji je temeljem njega sklopljen. O ovom je pitanju stajalište izraženo u odlukama Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj Rev-949/2022 od 8. ožujka 2022. i Rev-2169/2019 od 1. ožujka 2023. te u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-4024/2019, U-III-4025/2019 i U-III-4026/2019 od 14. srpnja 2021., a na koje se poziva i Visoki trgovački sud Republike Hrvatske u odluci pod brojem Pž-1736/2024 od 18. rujna 2024. Svako suprotno tumačenje dovelo bi do nerazmjernog ograničenja prava na pristup sudu (čl. 6. Europske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, „Narodne novine – Međunarodni ugovori“ broj: 18/97., 6/99., 14/02., 13/03., 9/05., 1/06., 2/10., 13/17.). Nastavno na navedeno, sud je preispitao zakonitost predmetne Odluke o komunalnom redu na osnovi koje je sklopljen ugovor između stranaka, a koja je u međuvremenu prestala važiti. Člankom 39. Odluke o komunalnom redu je određeno da za postavljanje natpisa, plakata, reklama i reklamnih panoa na javne površine, zemljište i objekte plaća se naknada koju pravilnikom određuje Gradsko poglavarstvo, ovisno o zoni u kojoj se postavljaju, o njihovoj reklamnoj površini, odnosno veličini, vrsti i tipu. Tužitelj spori zakonitost citiranog čl. 39. Odluke o komunalnom redu. Ovdje se postavilo kao sporno pitanje prava odnosno ovlaštenja tuženika da navedenom Odlukom uredi pitanje plaćanja naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na površinama koje nisu javne, odnosno koje su u privatnom vlasništvu i za koje korisnik, u pravilu, plaća naknadu vlasniku nekretnine, a ovaj komunalnu naknadu tuženiku. Takvo ovlaštenje sud ne pronalazi u odredbama Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ broj: 36/95., 109/95., 21/96., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. - službeni pročišćeni tekst, 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 56/13., 94/13., 153/13., 147/14., 36/15., 68/18.), jednako kao što navedeno ne proizlazi niti iz propisa kojima je reguliran djelokrug i financiranje jedinica lokalne samouprave. Prema tada važećoj odredbi čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave („Narodne novine“ broj: 117/93., 92/94., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08., 25/12., 147/14., 100/15., 115/16., 127/17., te Ustavu Republike Hrvatske, „Narodne novine“ broj: 56/90., 135/97., 8/98. - službeni pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. - službeni pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. - službeni pročišćeni tekst, 76/10., 55/01. - službeni pročišćeni tekst, 5/14., 85/10. - službeni pročišćeni tekst) vlastiti izvori sredstava općine i grada jesu prihodi od vlastite imovine, u smislu čl. 68. st. 3. t. 1., 2., 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi; općinski, odnosno gradski porezi u skladu s ovim Zakonom; novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu; upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom, boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom; komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom; naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina te drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom. Prema odredbi čl. 19. st. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu komunalna je naknada prihod proračuna jedinice lokalne samouprave, a sredstva komunalne naknade namijenjena su financiranju obavljanja djelatnosti odvodnje atmosferskih voda, održavanja čistoće u dijelu koji se odnosi na čišćenje javnih površina, održavanja javnih površina, održavanja nerazvrstanih cesta, održavanja groblja i krematorija i javne rasvjete. Iz navedenih odredbi ne proizlazi da bi jedinica lokalne samouprave bila ovlaštena općim aktom urediti pitanje naplate naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na nekretninama u privatnom vlasništvu, odnosno na nejavnim površinama. Štoviše, u pravilu korisnik plaća naknadu u vidu zakupnine vlasniku nekretnine na koju je postavljena reklama, a vlasnik nekretnine plaća jedinici lokalne samouprave komunalni doprinos. Dakle, ovaj je sud kao prethodno pitanje utvrdio da je nezakonita Odluka o komunalnom redu u dijelu odredbe čl. 39., koja odredba, iako je prestala važiti, i dalje proizvodi pravne učinke među strankama jer je i dalje na snazi (budući da nije raskinut ili otkazan) ugovor koji su sklopile temeljem te Odluke radi postavljanja reklamnog panoa na zemljištu u Zagrebu koje je u vlasništvu drugih. S obzirom da na sadržaj odredbi čl. 322. i čl. 323. st. 1. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“ broj: 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21., 114/22., 156/22., 145/23., 155/23.; dalje: ZOO) ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takvog ugovora. Stoga je valjalo tuženika obvezati na isplatu tog novčanog iznosa i to sa zakonskim zateznim kamatama koje teku od trenutka stjecanja jer je tuženik, prema ocjeni suda, nepošteni stjecatelj (čl. 1115. ZOO-a). Naime, tuženik je znao, odnosno morao znati, da kao jedinica lokalne samouprave nema, u relevantnim zakonima, uporište za propisivanje općim aktom obveze plaćanja naknade korisnicima s kojima sklapa ugovore za postavljanje reklama na nejavnim površinama.
3. Tuženik u žalbi navodi da sukus odluka na koje se prvostupanjski sud pozvao u pobijanoj presudi upućuje na to da ukoliko nisu ispunjene pretpostavke za ocjenu zakonitosti općeg akta pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske iz razloga, jer navedeni akt više nije na snazi, ali proizvodi pravne učinke, pitanje njegove zakonitosti može se isticati tijekom parničnog postupka o čemu odlučuje redovni sud u okviru tog postupka. Prvenstveno tuženik ističe kako bi ovakvo tumačenje prava na pristup sudu dovelo do pravne nesigurnosti u kojoj bi odluka redovnog suda o (ne)zakonitosti općeg akta koji više nije na snazi, djelovala ex tunc, što je suprotno pozitivnim zakonskim propisima i dosadašnjoj praksi da odluka o zakonitosti nekog akta djeluje ex nunc, odnosno od objave navedene odluke, te da ne može dirati u pravne posljedice koje je proizvela do ukidanja. Tuženik napominje kako gotovo sve jedinice lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj imaju propisanu obvezu plaćanja predmetne naknade koja je kao takva već bila predmetom preispitivanja pred mnogim sudovima u Republici Hrvatskoj te pred Trgovačkim sudom u Zagrebu no nikada nije dovedena u pitanje zakonitost naplate navedene naknade ili ništetnost ugovora, na koju, između ostalog, sud pazi ex offo. Pored navedenog, sud pogrešno tumači odredbu čl. 12. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“ broj: 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11, 25/13, 89/14, 70/19, 80/22, 114/22, 155/23, 146/25; dalje: ZPP) temeljem koje izvodi svoje ovlaštenje da, kao prethodno pitanje, rješava pitanje zakonitosti općeg akta - Odluke o komunalnom redu, da bi onda odlučio o meritumu spora-utvrđenju ništetnosti spornog Ugovora. Odlučivanje o zakonitosti općeg akta jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave nije pravo niti pravni odnos, kako to propisuje navedena odredba, a osim toga, nadležnost za odlučivanje o zakonitosti svih općih akata jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima i pravnih osoba koje obavljaju javnu službu propisana je posebnim propisom i to Zakonom o upravnim sporovima. Osim toga, odluka prvostupanjskog suda o prethodnom pitanju ima učinak samo u parnici u kojoj je to pitanje riješeno, što bi u konkretnom slučaju značilo, da u ostalim parnicama koje se vode o istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi, navedeno pitanje može biti drugačije riješeno, što je suprotno načelu da opći akti djeluju erga omnes, a ne samo prema strankama ovog spora. Također je pogrešan stav suda da se zakonitost općeg akta u situaciji kada se više ne može preispitivati pred Visokim upravnim sudom može preispitivati pred redovnim sudom. Tuženik ukazuje i na odredbu čl. 56. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske („Narodne novine“ broj: 99/99, 29/02 i 49/02; dalje: UZUS) koji propisuje da Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana. Kad u postupku ocjene utvrdi neustavnost, odnosno nezakonitost akta iz stavka 1. ovoga članka, Ustavni sud će donijeti odluku o utvrđenju neustavnosti zakona ili neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba. Uzimajući u obzir navedeno, razvidno je da je u konkretnom slučaju sud prekoračio svoja ovlaštenja i nadležnosti te je u situaciji kada više ne postoje pretpostavke ni mogućnosti za provedbu postupka ocjene zakonitosti i ustavnosti općeg akta (Odluke o komunalnom redu iz 2005.) pred Visokim upravnim sudom RH ili Ustavnim sudom RH kao isključivo nadležnim sudovima, arbitrarno i samovoljno protumačio da je odredba općeg akta tuženika (čl. 39. Odluke o komunalnom redu) nezakonita. U konkretnoj pravnoj stvari utvrđenje ništetnosti ugovora zaključenog prije 17 godina temeljem tada važećih, a sada također važećih odredbi (samo u novoj Odluci o komunalnom redu), ima apsurdne učinke na ostvarivanje i zaštitu pojedinačnih prava i u potpunosti je protivno pravnoj sigurnosti. Upravni akt koji je izdan nakon sklapanja predmetnog ugovora, kao uvjeta, je stekao svojstvo pravomoćnosti te se u pravomoćno utvrđena prava i obveze - tužitelja na postavljanje reklame, a tuženika na naplatu, ne mogu dirati odnosno retroaktivno ih poništavati. Osim toga, sud je propustio uzeti u obzir da nadzor nad zakonitosti općeg akta, u ovom slučaju Odluke o komunalnom redu, sukladno odredbama čl. 79. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, provodi nadležno ministarstvo uprave, koje zakonitost navedene odluke nije nikada dovelo u pitanje niti je obustavljena njezina primjena. Ovdje se radi o korištenju javne površine u svrhu oglašavanja, posredno, dakle, bez obzira što je reklama postavljena na površinu u privatnom vlasništvu - ona koristi javnu površinu budući da je upućena na korisnike te javne površine te postiže svoju svrhu jedino u slučaju vidljivosti s površine javne namjene. Sud nepotrebno stavlja u korelaciju plaćanje komunalne naknade i plaćanje naknada vlasniku zemljišta s plaćanjem naknade za postavljenje reklama, jer se radi o naknadama koje se naplaćuju po različitim osnovama i plaćanje jedne od njih ne isključuje plaćanje drugih. Nesporno je da jedinica lokalne samouprave Odlukom o komunalnom redu uređuje način i uvjete korištenja javnih površina, no jednako kao što Zakon o komunalnom gospodarstvu ne propisuje decidirano mogućnost naplate naknada za korištenje javnih površina (postavljanje predmeta na javnu površinu - npr. kućice za Advent), ne znači da je naplaćivanje navedenih naknada nezakonito, jer je tek Odlukom o komunalnom redu regulirano naplaćivanje naknada korištenja javnih površina. Sud je zaključio da tuženik nema ovlaštenje da uredi pitanje plaćanja naknade za postavljanje reklama i reklamnih panoa na površinama koje nisu javne. Pogrešno sud navodi da za to nema uporišta u zakonu. Naime, Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj 33/01 i 123/17) propisano je u čl. 68. st. 3. t. 1. “Prihodi jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave su: 1. općinski, gradski, odnosno županijski porezi, prirez i naknade, doprinosi i pristojbe,…“ Posebno tuženik pobija tijek zakonskih zateznih kamata na dosuđene novčane iznose, s obzirom da tužitelj ničim nije dokazao da bi tuženik bio nepošten stjecatelj odnosno da je znao ili prema okolnostima slučaja morao znati za postojanje uzroka ništetnosti ugovora. Postavlja se pitanje temeljem čega je sud zaključio da je tuženik nepošteni stjecatelj naknade, ako je sve do sada imao propisanu predmetnu naknadu kao dio svojih prihoda kao i ostale jedinice lokalne samouprave u RH, čiju zakonitost nitko do sada nije s uspjehom osporio ni u jednom pojedinačnom postupku koji se vodio radi naplate naknada, niti u postupku pred Visokim upravnim sudom RH, a niti je to utvrdilo nadležno ministarstvo u provođenju prava nadzora. Dakle, kako je to tuženik znao ili morao znati da je opći akt nezakonit, odnosno da je predmetni ugovor ništav, ako to nisu znali ni sudbena vlast ni tijela nadzora. Uzimajući u obzir činjenicu da propisivanje i naplate naknade za postavljanje reklame na zemljištu u vlasništvu drugih nikada nije utvrđeno kao protuzakonito ili protuustavno, odluka suda da je tuženik nepošteni stjecatelj sporne naknade, nema uporišta u zakonu. Budući da je pobijanom presudom sud neosnovano usvojio tužbeni zahtjev pogrešna je i neosnovana odluka suda o troškovima postupka. Traži naknadu troška sudske pristojbe u iznosu od 155,42 eura.
4. Tužitelj nije odgovorio na žalbu.
5. Žalba je djelomično osnovana.
6. Pobijana presuda ispitana je na temelju odredaba čl. 365. ZPP -a, u granicama razloga navedenih u žalbi, pazeći po službenoj dužnosti na bitne povrede odredaba parničnog postupka iz čl. 354. st. 2. t. 2., 4., 8., 9., 13. i 14. ZPP -a i na pravilnu primjenu materijalnog prava, osim u odnosu na primjenu materijalnog prava u odluci o troškovima postupka.
7. Predmet spora predstavlja zahtjev tužitelja za utvrđenje ništetnosti Ugovora o plaćanju naknade za postavljanje reklama i zahtjev za isplatu iznosa koji je tužitelj platio tuženiku na osnovi tog Ugovora s pripadajućim zateznim kamatama. Pobijanim Ugovorom ugovoreno je da će tužitelj plaćati tuženiku mjesečnu naknadu za postavljanje reklame na zemljištu u privatnom vlasništvu treće osobe na temelju čl. 39. st. 1. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj 4/08, 5/08, 8/09).
8. Predmetni spor se, u odnosu na odluku o glavnoj stvari, zapravo svodi na sljedeća pravna pitanja:
- je li navedeni Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklame na zemljištu u privatnom vlasništvu treće osobe iz 2009. (dalje: Ugovor) protivan zakonu i, posljedično tome, ništetan,
- jesu li odredbe Odluke o komunalnom redu i odgovarajuće odredbe naknadnih Odluka o komunalnom redu Grada Zagreba, kao općih akata, protivne zakonu,
- može li se navedeno utvrđivati i ocjenjivati u ovom parničnom postupku,
- djeluje li eventualna ništetnost Ugovora i nezakonitost Odluke(a) o komunalnom redu ex nunc ili ex tunc.
9. U odnosu na zateznu kamatu odlučno je pitanje je li tuženik, u slučaju osnovanosti tužbenog zahtjeva u odnosu na odluku o glavnoj stvari, bio nepošten stjecatelj.
10. Sporne odredbe čl. 39. st. 1. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“ broj: 4/08., 5/08., 8/09.) glase:
„Članak 39.
Za postavljanje natpisa, plakata, reklama i reklamnih panoa na javne površine, zemljište i objekte plaća se naknada koju pravilnikom određuje Gradsko poglavarstvo, ovisno o zoni u kojoj se postavljaju, o njihovoj reklamnoj površini, odnosno veličini, vrsti i tipu.
Podnositelj zahtjeva i gradonačelnik Grada Zagreba, odnosno osoba koju on ovlasti sklapaju ugovor o plaćanju naknade.
Ugovor iz stavka 2. ovoga članka sklapa se prije izdavanja rješenja o njihovu postavljanju.“
Napominje se da je sporan dio koji se odnosi na zemljišta i objekte u privatnom vlasništvu.
11. Mjerodavne zakonske odredbe (u procesnopravnom smislu) glase: “Kad odluka suda ovisi o prethodnom rješenju pitanja postoji li neko pravo ili pravni odnos, a o tom pitanju još nije donio odluku sud ili drugo nadležno tijelo (prethodno pitanje), sud može sam riješiti to pitanje ako posebnim propisima nije drugačije određeno.
Odluka suda o prethodnom pitanju ima pravni učinak samo u parnici u kojoj je to pitanje riješeno.“ (čl. 12. st. 1. i 2. ZPP-a)
„Na ništetnost sud pazi po službenoj dužnosti i na nju se može pozivati svaka zainteresirana osoba.“ (čl. 327. st. 1. ZOO-a)
„Pravo na isticanje ništetnosti ne gasi se.“ (čl. 328. ZOO-a)
„Nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija obavljaju nadležna tijela državne uprave, svako u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu.
Predsjednik predstavničkog tijela dužan je dostaviti statut, poslovnik, proračun ili drugi opći akt (u daljnjem tekstu: opći akt) nadležnom tijelu državne uprave u čijem je djelokrugu opći akt zajedno sa izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postupak donošenja općeg akta propisan statutom i poslovnikom, u roku od 15 dana od dana donošenja općeg akta.“ (čl. 79. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi)
„Ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom, zastat će s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom.
Ako sud u postupku utvrdi da drugi propis koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom i zakonom, na konkretan slučaj će neposredno primijeniti zakon, a Ustavnom sudu će podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti spornog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom.“ (čl. 35. USUZ-a)
„Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugog propisa, odnosno pojedinih njihovih odredaba, iako su oni prestali važiti, ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje postupka nije proteklo više od godinu dana.“ (čl. 56. st. 1. USUZ-a)
„Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom koji smatraju da su im općim aktom povrijeđena njihova prava ili pravni interes. Postupak ocjene zakonitosti općeg akta Visoki upravni sud može pokrenuti po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti fizičkih ili pravnih osoba, prijedloga pučkog ili posebnog pravobranitelja ili na zahtjev suda.“ (čl. 158. ZUS-a, „Narodne novine“ broj 36/24)
„Ako sud u postupku utvrdi da opći akt koji bi trebao primijeniti odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni sa zakonom, na konkretan slučaj može neposredno primijeniti zakon.
U slučaju iz stavka 1. ovoga članka sud će Visokom upravnom sudu podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti spornog općeg akta odnosno pojedine njegove odredbe. “ (čl. 159. st. 1. i 2. ZUS-a)
„Sud će presudom ukinuti opći akt, ili pojedine njegove odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela.
Ukinuti opći akt prestaje važiti odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude Visokog upravnog suda u »Narodnim novinama«.'' (čl. 162. st. 3. i 4. ZUS-a)
„Podnositelj zahtjeva iz članka 158. stavka 1. ovoga Zakona ima pravo podnijeti zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu pojedinačne odluke tijela kojom je povrijeđeno njegovo pravo ili pravni interes odgovarajućom primjenom odredaba o obnovi postupka u roku od tri mjeseca od dana objave presude u »Narodnim novinama«. “ (čl. 164. ZUS-a)
S tim u vezi valja naglasiti da se, suprotno shvaćanju prvostupanjskog suda, u konkretnom slučaju primjenjuje ZUS („Narodne novine“ broj 36/24) jer je ovaj postupak pokrenut nakon stupanja na snagu tog Zakona.
12. Mjerodavne zakonske odredbe (u materijalnopravnom smislu) glase: „Grad Zagreb ima svoje prihode kojima u okviru svog djelokruga slobodno raspolaže. Prihodi Grada Zagreba moraju biti razmjerni poslovima koji su, u skladu sa zakonom, u njegovom djelokrugu.
Prihodi Grada Zagreba su:
1. vlastiti porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe,
2. prihodi od stvari u vlasništvu Grada i imovinskih prava,
3. prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u vlasništvu Grada, odnosno u kojima Grad ima udio ili dionice,
4. prihodi od koncesija koje dodjeljuje Gradska skupština,
5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje Grad propiše, 6. udio u zajedničkim porezima s Republikom Hrvatskom,
7. drugi prihodi određeni zakonom.“ (čl. 22. Zakona o Gradu Zagrebu, “Narodne novine“ broj: 62/01, 125/08, 36/09, 119/14, 98/19, 144/20)
„Vlastiti izvori sredstava općine i grada jesu:
1. prihodi od vlastite imovine, u smislu članka 68. stavka 3. točke 1., 2., 3. i 4. Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi,
2. općinski, odnosno gradski porezi u skladu s ovim Zakonom,
3. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu,
4. upravne pristojbe u skladu s posebnim zakonom,
5. boravišne pristojbe, u skladu s posebnim zakonom,
6. komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene posebnim zakonom,
7. naknade za uporabu javnih, općinskih ili gradskih površina,
8. drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.“ (čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, „Narodne novine“ broj: 117/93., 92/94., 69/97., 33/00., 73/00., 127/00., 59/01., 107/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 26/07., 73/08., 25/12., 147/14., 100/15.)
„Prihodi jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave su:
1. općinski, gradski, odnosno županijski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe, 2. prihodi od stvari u njezinom vlasništvu i imovinskih prava,
3. prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u njezinom vlasništvu, odnosno u kojima ima udio ili dionice,
4. prihodi od naknada za koncesije,
5. novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sama propiše u skladu sa zakonom,
6. udio u zajedničkom porezu,
7. sredstva pomoći Republike Hrvatske predviđena u državnom proračunu, 8. drugi prihodi određeni zakonom.“ (čl. 68. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi)
„Ugovor koji je protivan Ustavu Republike Hrvatske, prisilnim propisima ili moralu društva ništetan je, osim ako cilj povrijeđenog pravila ne upućuje na neku drugu pravnu posljedicu ili ako zakon u određenom slučaju ne propisuje što drugo.“
(čl. 322. st. 1. ZOO-a)
„U slučaju ništetnosti ugovora svaka ugovorna strana dužna je vratiti drugoj sve ono što je primila na temelju takva ugovora, a ako to nije moguće, ili ako se narav onoga što je ispunjeno protivi vraćanju, ima se dati odgovarajuća naknada u novcu, prema cijenama u vrijeme donošenja sudske odluke, ako zakon što drugo ne određuje.“ (čl. 323. st. 1. ZOO-a)
13. Zakonom o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“ broj: 68/18., 110/18., 32/20.), i to odredbama čl. 104. st. 1. t. 1. i 2. na koje se tuženik poziva tijekom ovoga postupka, propisano je:
„U svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o komunalnom redu kojom se propisuje:
1. uređenje naselja, koje obuhvaća uređenje pročelja, okućnica i dvorišta zgrada u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, te određivanje uvjeta za postavljanje tendi, reklama, plakata, spomen -ploča na građevinama i druge urbane opreme te klimatizacijskih uređaja, dimovodnih, zajedničkih antenskih sustava i drugih uređaja na tim zgradama koji se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta
2. način uređenja i korištenja površina javne namjene i zemljišta u vlasništvu jedinice lokalne samouprave za gospodarske i druge svrhe, uključujući i njihovo davanje na privremeno korištenje, građenje građevina koje se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole i glavnog projekta te održavanje reda na tim površinama.“ 14. Neosnovan je tuženikov žalbeni navod da ovdje ne dolazi u obzir primjena citiranih odredbi čl. 12. ZPP-a na ocjenu zakonitosti Odluke o komunalnom redu jer se radi o povredi prava tim općim aktom, pa posljedično tome i postoji li neko pravo ili pravni odnos odnosno pobijani Ugovor. No, taj žalbeni navod nije niti od odlučnog značenja za ocjenu pravilnosti pobijane presude.
15. Što se tiče mogućnosti ispitivanja zakonitosti u parničnom postupku Odluke(a) o komunalnom redu koja je prestala važiti, pobijana presuda je u skladu s ustaljenom praksom i ovog i Vrhovnog suda Republike i Ustavnog suda Republike Hrvatske, a koju je prvostupanjski sud pobrojao i naznačio u točki 15. obrazloženja pobijane presude.
16. Valja dodati i da, s obzirom na citirani sadržaj odredbe čl. 164. ZUS-a kada se dovede u vezu s citiranim sadržajem odredbe čl. 158. ZUS-a, proizlazi da bi postupak ocjene zakonitosti općeg akta bilo moguće, prije svega, pokrenuti pred Visokim upravnim sudom kada je tim općim aktom odnosno pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na tom općem aktu povrijeđeno nečije pravo ili pravni interes, a o čemu se ovdje ne radi, jer je ovdje na spornom općem aktu utemeljen pobijani Ugovor (a ne pojedinačna odluka tijela u smislu čl. 164. ZUS -a). No, prema ocjeni ovoga suda, upravo iz odredbe čl. 164. ZUS-a proizlazi da ukidanje općeg akta utječe i na ranije donesene odluke pa stoga utječe i na ranije sklopljene ugovore utemeljene na ukinutom odnosno, kada to više nije moguće jer je prestao važiti, nezakonitom općem aktu.
17. U svakom slučaju, ovdje prvenstveno treba primijeniti citirane odredbe čl. 35. st. 2. USUZ-a i čl. 159. st. 1. ZUS-a odnosno neposredno primijeniti zakon zbog nesuglasnosti sa zakonom citiranih, spornih dijelova odredaba čl. 39. u sporno vrijeme važeće Odluke o komunalnom redu, neovisno o tome što je ta Odluka o komunalnom redu prestala važiti. To iz razloga jer ne može nevažeći i ujedno nezakonit podzakonski propis koji stoga više niti ne može biti ukinut, imati prednost u primjeni ili drukčiji tretman (značaj) u odnosu na važeći i ujedno nezakonit podzakonski propis.
18. Na taj zaključak da se u ovom postupku može ocjenjivati zakonitost spornih odredaba Odluke o komunalnom redu nema utjecaja niti pozivanje žalitelja na odredbe čl. 56. st. 1. USUZ-a, čl. 79. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ili pak na odredbe ZUS-a, jer te odredbe ne propisuju prekluzivne rokove nakon kojih više u parničnom postupku ne bi bilo moguće ispitivati zakonitost određenog propisa, a još manje bi se to moglo odnositi na ocjenu ništetnosti određenog Ugovora kada se uzmu u obzir citirane odredbe čl. 327. st. 1. i čl. 328. ZOO-a. Također, na to ne može imati utjecaja niti pravomoćnost rješenja (upravnog akta) Grada Zagreba od 15. srpnja 2009. jer je to rješenje doneseno nakon sklapanja pobijanog Ugovora i jer njime nije određena naknada za postavljanje reklamnog panoa već je njime samo dano odobrenje za postavljanje reklamnog panoa.
19. Stoga, upravo iz razloga jer se ovdje zbog nezakonite Odluke o komunalnom redu radi o neposrednoj primjeni zakona i jer se radi o ništetnom Ugovoru utemeljenom na nezakonitom općem aktu, dolazi do djelovanja ex tunc, a ne ex nunc (s čim u vezi je ovaj sud upoznat s rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj Revd 2695/2025-2 od 19. studenog 2025. nakon kojeg još nije donesena odluka o reviziji).
20. Što se tiče same ništetnosti Ugovora (i nezakonitosti spornih dijelova odredaba čl. 39. Odluke o komunalnom redu), ona proizlazi iz citiranih odredaba čl. 22. Zakona o Gradu Zagrebu, čl. 29. Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i čl. 68. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koje, u bitnom, propisuju mogućnost prihoda tih jedinica od vlastite, ali ne i od tuđe imovine. Navedeno je, osim toga, u protivnosti i s citiranim odredbama čl. 104. st. 1. t. 1. i 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu na koje se poziva tuženik jer i iz njih također proizlazi da se samo površine javne namjene i zemljišta u vlasništvu jedinice lokalne samouprave mogu koristiti za gospodarske i druge (tržišne, naplatne) svrhe tih jedinica. Naime, pogrešno tuženik smatra da uređenje naselja u smislu odredbe čl. 104. st. 1. t. 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu podrazumijeva i plaćanje naknade, jer to iz te odredbe ne proizlazi.
21. S tim u vezi je ovaj sud suglasan sa shvaćanjem prvostupanjskog suda da iako je tužitelj Odlukom o komunalnom redu, u svrhu uređenja naselja te uspostave i održavanja komunalnog reda u naselju, ovlašten propisati i uređenje naselja koje uključuje i uvjete za postavljanje reklama na nekretninama u vlasništvu drugih fizičkih i pravnih osoba u dijelu koji je vidljiv površini javne namjene, to ovlaštenje, koje proizlazi iz Zakona o komunalnom gospodarstvu, ne daje tuženiku i pravo propisati obvezu plaćanja naknade tužitelju za postavljanje reklame na nekretnini u vlasništvu (u odnosu na ovdje stranke) trećih osoba. Osim toga, taj se Zakon ne primjenjuje retroaktivno.
22. Slijedom svega navedenog, pobijani Ugovor o plaćanju naknade za postavljanje reklama je ništetan jer je suprotan navedenim prisilnim propisima, a ovdje ne dolazi u obzir primjena odredbe čl. 322. st. 2. ZOO -a, jer se ovdje ne radi o tome da je sklapanje određenog ugovora prisilnim propisom zabranjeno samo jednoj strani, budući da niti jedna od stranaka nije bila legitimirana za sklapanje ugovora ovakvog sadržaja (o postavljanju reklame na zemljištu treće osobe uz plaćanje naknade). Primjenom čl. 323. st. 1. ZOO-a tužitelj ima pravo na povrat svih naknada koje je tuženik primio na temelju takvog, ništetnog ugovora, dok tužitelj tuženiku nije dužan ništa vratiti jer je imao pravo postaviti predmetnu reklamu, pa i na temelju rješenja tuženika (a niti je tuženik postavio protuzahtjev).
23. Zato je, primjenom čl. 368. st. 1. i 2. ZPP-a, odlučeno kao u točki I. izreke, s čim u vezi tuženik odluku o trošku u žalbi nije obrazloženo (niti u pogledu visine) osporavao.
24. Mjerodavna odredba u odnosu na zateznu kamatu, a koju je primijenio i prvostupanjski sud, glasi:
„Kad se vraća ono što je stečeno bez osnove, moraju se vratiti plodovi i platiti zatezne kamate, i to, ako je stjecatelj nepošten od dana stjecanja, a inače od dana podnošenja zahtjeva.“ (čl. 1115. ZOO-a)
25. No, suprotno shvaćanju prvostupanjskog suda, ovaj sud smatra da tuženik nije nepošten zbog sljedećih razloga, jer:
- je tuženik već uz odgovor na tužbu, a i kasnije tijekom ovog postupka, priložio brojne presude ovoga suda (Pž-4766/2016, Pž-7561/2017, 3835/2017, 2674/2019), ali i presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj Rev 2390/2019 od 22. ožujka 2022. u kojima je zauzeto, u odnosu na ovu presudu, suprotno shvaćanje
– da Grad Zagreb, ovdje tuženik ima pravo na naknadu za postavljanje reklame na zemljištu u privatnom vlasništvu (čak se u nekim slučajevima radilo i o naknadama za postavljanje reklame na zemljištu u vlastitom privatnom vlasništvu),
- doista ovdje nije došlo do pravodobne primjene citiranih odredaba USUZ -a, ZUS-a te čl. 79. st. 1. i 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, a za što ne može biti odgovoran tuženik, već se upravo tužitelj mogao ranije koristiti odgovarajućim zakonskim sredstvima (odredbama) i pokretanjem ove parnice,
- se poštenje (oborivo) predmnijeva i radi se o subjektivnoj kategoriji, a tužitelj u ovom postupku nije dokazivao da je tuženikovo stjecanje mjesečnih naknada na temelju još tada važećeg ugovora (kojeg je tužitelj svojevoljno sklopio s tuženikom) bilo nepošteno.
26. Stoga, ovaj sud smatra da tužitelj, primjenom citirane odredbe čl. 1115. ZOO-a, nema pravo na zateznu kamatu od dana stjecanja već da ima pravo na zateznu kamatu od dana podnošenja zahtjeva, ove tužbe.
27. Zato je, primjenom čl. 368. i čl. 373. t. 3. ZPP -a, odlučeno kao u preostalom dijelu izreke.
Zagreb, 3. lipnja 2026.
Predsjednik vijeća
Davor Pustijanac
