Poslovni broj: Usž-483/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Željke Zrilić Ježek i Blanše Turić, članica vijeća, uz sudsku savjetnicu Martu Sraka, zapisničarku, u upravnom sporu tužiteljice MRV iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Odbora za državnu službu Republike Hrvatske, Zagreb, Palmotićeva 5, OIB: 58831547726, radi isplate razlike plaće po povoljnijim uvjetima, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3589/2024-10 od 18. prosinca 2025., na sjednici vijeća održanoj 2. lipnja 2026.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3589/2024-10 od 18. prosinca 2025.

Obrazloženje

1. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3589/2024-10 od 18. prosinca 2025. u točki I. poništava se rješenje Odbora za državnu službu Republike Hrvatske, klasa: UP/II-112-07/24-01/411, urbroj: 566-01/18-24-2 od 4. srpnja 2024., a točkom II. odbacuje se žalba tužiteljice podnesena tuženiku i ista se prosljeđuje na postupanje nadležnom tijelu Ministarstvu financija Republike Hrvatske, Poreznoj upravi, Središnjem uredu, Sektoru za financije, pravne poslove i upravljanje ljudskim potencijalima, Službi za službeničke poslove, Zagreb, Boškovićeva 5.

2. Tužiteljica pobija naznačenu presudu u cijelosti iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je osporeno rješenje doneseno u ponovnom postupku u izvršenju presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4757/2023-7 od 27. svibnja 2024., a iz kojeg rješenja je razvidno da je isto doneseno protivno pravnom shvaćanju i primjedbama suda, a tuženik nije poštivao niti pravna stajališta Ustavnog suda izražena u odluci broj: U-III-1502/2023 od 4. listopada 2023. Ukazuje da sud nije postupio u skladu s člankom 155. Zakona o upravnim sporovima. Tužiteljica se poziva na odredbu članka 63. stavak 1. Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“ 92/05. – 98/19. - dalje u tekstu: Zakon) te ističe kako se Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09., 110/21. – dalje u tekstu: ZUP) primjenjuje i u slučajevima koji nisu upravne stvari pa stoga da se i prihvati pristup suda da se ne radi o upravnoj stvari ne znači da se na odluku i pri postupanju državnog tijela ne primjenjuju relevantne odredbe ZUP-a. Imajući u vidu činjenicu da je riječ o odluci državnog tijela – Porezne uprave od 7. rujna 2020., kojom se zahtjev državne službenice odbija sukladno izričitoj odredbi članka 2. ZUP-a, imaju se primjeniti odredbe ZUP-a. Stoga, tužiteljica smatra da se odluka prvostupanjskog tijela ima smatrati upravnom stvari već u smislu članka 2. stavak 1. ZUP-a jer je njome javnopravno tijelo svojim postupanjem odlučivalo o pravu i pravnom interesu tužiteljice. Tužiteljica smatra da odluka prvostupanjskog tijela od 7. rujna 2020. može biti predmet upravnog spora iz članka 2. i 3. Zakona o upravnim sporovima te da je o zahtjevu stranke za ostvarivanje prava na plaću po povoljnijim uvjetima odnosno prava na razliku plaće valjalo meritorno odlučiti i Upravni sud je trebao meritorno odlučivati o osnovanosti tužbe. Nadalje, u vezi navoda radi li se o upravnoj stvari i materiji iz domene upravnog prava, sud nije odgovorio na ključne tužbene navode tužiteljice, i to radi li se o zahtjevu tužiteljice i odluci državnog tijela o pravu na plaću po povoljnijim uvjetima odnosno ostvarivanju prava na obračun i isplatu plaće po povoljnijem koeficijentu koju utvrđuje i obračunava poslodavac – državno tijelo, a iz kojeg razloga se njen zahtjev sukladno izričitoj odredbi članka 2. ZUP-a ima smatrati upravnom stvari. Nadalje, iz akta prvostupanjskog tijela razvidno je da taj akt ima suštinska obilježja upravnog akta (pojedinačne odluke) jer je odlučeno o pravu tužiteljice, o čemu je donesen upravni akt i o postupku iz područja upravnog prava jer se radi o odlučivanju o osnovanosti zahtjeva za plaću po povoljnijim uvjetima, a što je upravna stvar. Također, smatra očitim da se odlukom je li netko ostvaruje ili ne ostvaruje pravo na visinu plaće prije korištenja prava iz sustava rodiljnih i roditeljskih potpora odlučuje o pravu na plaću iz članka 63. stavak 1. Zakona o državnim službenicima (statusnom pitanju), a ne radi se o drugim pravima i obvezama (na primjer godišnji odmori, plaćeni i neplaćeni dopusti i sl.). Smatra da ne bi trebalo biti sporno da postupak u kojem državno tijelo donosi odluku u povodu podnesenog zahtjeva tužiteljice, a odnosi se na pravo na plaću predstavlja odluku o pravu podnositeljice i odlučivanju o zahtjevu, a što je upravna stvar. Ukazuje na odredbu članka 63. Zakona, a kojom je propisano da je odlučivanje o plaći upravna stvar te da se radi o upravnom aktu, za odlučivanje o žalbi nadležan je Odbor za državnu službu, a što je jasno i nedvojbeno utvrdio Ustavni sud Republike Hrvatske odlukom broj: U-III-1502/2023 od 4. listopada 2023. Navodi da je žalba devolutivni pravni lijek, a odluka suda da se žalba dostavlja prvostupanjskom tijelu i to ustrojstvenoj jedinici unutar Središnjeg ureda kojim upravlja ravnatelj koji je spornu odluku donio, protivna je vladavini prava i sud ovakvom odlukom narušava pravni poredak Republike Hrvatske temeljen na principu pravne države. Poziva se i na Zakon o suzbijanju diskriminacije prema kojem se nadležnost upravnih sudova odnosi na postupanje javnopravnih tijela i njihovo donošenje pojedinačnih odluka, za razliku od općinskih, građanskih i radnih sudova koji postupaju po tužbama radi utvrđenja, otklanjanja ili naknade štete zbog diskriminacije. Tužiteljica naglašava da se radi o zahtjevu za ostvarivanje prava na plaću po povoljnijem koeficijentu prema upravnom aktu donesenom prije korištenja rodiljnog i roditeljskog dopusta, a što je upravna stvar iz članka 63. stavak 1. Zakona. Ponavlja da je Odbor za državnu službu nadležan meritorno odlučiti o izjavljenoj žalbi te da presuda suda u konkretnom slučaju ugrožava načelo pravno sigurnosti koje predstavlja jedno od glavnih obilježja vladavine prava i najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđene u članku 3. Ustava. Smatra i da je presuda arbitrarna u kontekstu dostatnog i valjanog obrazloženja s obzirom na to da Ustavno i Konvencijsko pravo na pravično suđenje jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju sudova i drugih državnih tijela. Iz svih navedenih razloga tužiteljica predlaže poništiti osporavanu presudu prvostupanjskog suda.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu sukladno odredbi članka 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. i 39/26. – dalje u tekstu: ZUS) u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, ovaj Sud je utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se presuda pobija, a niti razlozi na koje sud pazi po službenoj dužnosti.

6. Suprotno tvrdnji tužiteljice, Upravni sud je u tijeku spora pravilno primijenio odredbe ZUS-a te je u obrazloženju svoje presude dao jasne i dostatne razloge o odlučnim činjenicama u skladu s pravilima propisanim odredbom članka 119. stavak 5. ZUS-a.

7. Prema ocjeni ovog Suda prvostupanjski sud je na pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje pravilno primijenio odredbe materijalnog prava te je poništio rješenje Odbora za državnu službu Republike Hrvatske, odbacio žalbu tužiteljice podnesenu tuženiku i istu proslijedio na postupanje nadležnom tijelu Ministarstva financija Republike Hrvatske, uz obrazloženje s kojim je i ovaj Sud suglasan.

8. Iz priloženog spisa predmeta proizlazi da je rješenjem Ministarstva financija, Porezne uprave, Središnjeg ureda od 9. siječnja 2015. tužiteljica raspoređena na radno mjesto pomoćnice pročelnika za nadzor u Ministarstvu financija, Poreznoj upravi, Područni ured Sjeverna Hrvatska, Ured pročelnika, te joj je tim rješenjem određena i plaća po osnovi koeficijenta 2,522. Nadalje, rješenjem od 19. lipnja 2017. Središnji ured Ministarstva financija izdao je suglasnost za korištenje roditeljskog dopusta od 10. srpnja 2017. Rješenjem Središnjeg ureda od 1. rujna 2017. raspoređena je s danom 1. rujna 2017. na radno mjesto porezni revizor za nadzor poreza na dobit, dohodak i doprinosa u Ministarstvu financija, Porezna uprava, Područni ured Koprivnica, Služba za nadzor te joj je tim rješenjem određena plaća po osnovi koeficijenta 1,794. Tužiteljica podnosi 17. srpnja 2020. zahtjev za isplatu razlike plaće po povoljnijim uvjetima te moli da joj se za razdoblje od 29. rujna 2017. do 22. listopada 2017. te za razdoblje od 30. siječnja 2018. do 30. lipnja 2020. isplati razlika plaće po povoljnijim uvjetima (povoljnijem koeficijentu sa pripadajućim kamatama za razdoblje od dana kada joj je navedeni iznos trebao biti isplaćen pa do dana isplate razlike plaće) te traži da joj se izda rješenje o isplati razlike plaće kako je to propisano člankom 63. stavak 1. Zakona. Odlukom Središnjeg ureda klasa: 121-01/20-01/53, urbroj: 513-07-21-08-20-8 od 7. rujna 2020. odbija se predmetni zahtjev tužiteljice pozivom na odredbu članka 63. stavak 1. Zakona, te je dana uputa o zaštitit prava sukladno odredbi članka 133. stavak 1. Zakona o radu.

9. Člankom 63. stavak 1. Zakona propisano je da odlučivanje o prijmu u državnu službu, rasporedu na radno mjesto, plaći, premještaju, stavljanju na raspolaganje te prestanku državne službe upravna je stvar o kojoj odlučuje rješenjem čelnik tijela ili službena osoba u čijem je opisu poslova rješavanje o upravnoj stvari sukladno propisima o ustrojstvu državnog tijela.

Stavkom 2. ovog članka Zakona propisano je da se na ostvarivanje prava i obveza iz državne službe, osim onih iz stavka 1. ovog članka, odgovarajuće primjenjuju opći propisi o radu kojima se uređuje ostvarivanje prava i obveza iz radnog odnosa. Stavkom 3. ovog članka Zakona propisano je da protiv rješenja iz stavka 1. ovog članka službenik može izjaviti žalbu Odboru za državnu službu u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.

10. Presudom Upravnog suda u Zagrebu od 13. rujna 2022. odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika od 30. rujna 2020., kojim je odbačena žalba tužiteljice izjavljena protiv odluke od 7. rujna 2020. te je presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Usž-4429/2022 od 7. prosinca 2022. žalba tužiteljice odbijena i potvrđena navedena presuda uz obrazloženje da se radi o materiji koja ne ulazi u domenu upravnog prava te da je tužiteljica svoj zahtjev trebala podnijeti redovnom sudu.

11. Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1502/2023 od 4. listopada 2023. ukidaju se navedene presude i predmet se vraća Upravnom sudu u Zagrebu na ponovi postupak uz obrazloženje kako je došlo do povrede zajamčenih ustavnih prava tužiteljice te da je Odbor za državnu službu bio dužan podnositeljicu izvijestiti o svojoj (eventualnoj) nenadležnosti i pravni lijek kojim se podnositeljica poslužila protiv navedene odluke proslijediti nadležnom tijelu na postupanje, te je u odnosu na tužiteljicu utvrđena povreda prava na pristup sudu, a nije niti otklonjena niti mogućnost diskriminatornih učinaka na podnositeljicu u dijelu ostvarenja isplate uvećane naknade plaće za vrijeme korištenja prava na njegu djeteta s težim smetnjama u razvoju.

12. U povodu odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4757/2023 od 27. svibnja 2024. poništeno je rješenje Odbora za državnu službu od 30. rujna 2020. i predmet vraćen na ponovni postupak s uputom da se tuženik treba fokusirati na činjenicu je li odluka od 7. rujna 2020. išla na štetu zajamčenih ustavnih prava tužiteljice te je li tužiteljica rješenjem od 1. rujna 2017. i donošenjem novog rasporeda degradirana u službi.

13. U izvršenju naznačene presude Upravnog suda u Zagrebu od 27. svibnja 2024. tuženik donosi osporeno rješenje te je žalba tužiteljice izjavljena protiv odluke Ministarstva financija, Porezne uprave, Središnjeg ureda od 7. rujna 2020. odbačena zbog nenadležnosti, uz obrazloženje da je u navedenoj odluci tužiteljici dana pravilna uputa o zaštiti prava po kojoj je tužiteljica mogla postupiti, te da time nije došlo do povrede prava na štetu tužiteljice jer je takvo postupanje Ministarstva financija u skladu sa zakonskim propisom koji upućuje na odredbe općeg propisa o radu kada se radi o ostvarivanju drugih prava i obveza državnih službenika, a što je isplata veće plaće (a ne utvrđivanje plaće).

14. Prvenstveno je potrebno ukazati da je tužiteljica Upravnom sudu u Zagrebu podnijela i zahtjev za izvršenje presude poslovni broj: Us I-4757/2023-7 od 27. svibnja 2024. i tužbu protiv rješenja tuženika Odbora za državnu službu, klasa: UP/II-112- 07/24-01/411, urbroj: 566-01/18-24-2 od 4. srpnja 2024. Imajući u vidu da je tuženik u izvršenju predmetne presude Upravnog suda u Zagrebu donio rješenje od 4. srpnja 2024. pravilno je prvostupanjski sud navedene predmete spojio sukladno odredbi članka 107. stavak 2. ZUS-a jer su oba spora, u biti, pokrenuta radi ocjene zakonitosti iste pojedinačne odluke. Naime, kroz ocjenu zakonitosti rješenja tuženika od 4. srpnja 2024. ocjenjuje se i je li tuženik postupio u skladu sa donesenom presudom i izraženim pravnim shvaćanjem.

15. Iz priloženog spisa predmeta, nadalje, proizlazi kako na rješenje od 1. rujna 2017., kojim je raspoređena na radno mjesto poreznog revizora i kojim joj je utvrđena plaća, tužiteljica nije izjavila žalbu, a koji pravni lijek je mogla iskoristiti ako je smatrala da su joj tim rješenjem povrijeđena njena prava. Tužiteljica je rješenjem Ministarstva financija, Porezne uprave, Središnjeg ureda od 1. svibnja 2019. ponovno raspoređena, i to s danom 1. svibnja 2019., na isto radno mjesto poreznog revizora za nadzor poreza na dobit, dohodak i doprinosa te joj je i tim rješenjem utvrđena plaća, međutim, niti na to rješenje tužiteljica nije izjavila žalbu. Dakle, rješenjima od 1. rujna 2017. te od 1. svibnja 2019. tužiteljici je u smislu članka 63. stavak 1. Zakona doneseno rješenje o rasporedu na radno mjesto i o pravu na plaću i visinu plaće.

16. Tužiteljica 17. srpnja 2020. podnosi zahtjev za isplatu razlike plaće po povoljnijim uvjetima, pa se, dakle, radi o obvezno pravnom zahtjevu na isplatu razlike plaće, a koji zahtjev proizlazi iz radnog odnosa, a ne radi se o utvrđivanju plaće i o njenom pravu na plaću. Time što se odluka od 7. rujna 2020. poziva na odredbu članka 63. stavak 1. Zakona, ne može dati toj odluci karakter upravnog akta niti joj može dati karakter odluke kojim se tužiteljici utvrđuje pravo na plaću i o rasporedu na radno mjesto. Predmetnom odlukom dana je pravilna uputa o zaštiti njenih prava, a prema kojoj, sukladno odredbi članka 133. stavak 1. Zakona o radu, ona može podnijeti zahtjev za zaštitu prava Ministarstvu financija, nadležnoj službi, u roku od 15 dana od dana dostave ove odluke, odnosno od saznanja za povredu prava. Predmetnom uputom o pravnom lijeku tužiteljici se ni na koji način ne uskraćuje pravo na pravni lijek te nastavno, eventualno ako ne bi bila zadovoljna odlukom, niti pravo na pristup sudu.

17. Pravilno prvostupanjski sud navodi da tuženik odbacivanjem žalbe nije postupio u skladu sa odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske obzirom je Odbor za državnu službu, sukladno toj odluci, bio dužan tužiteljicu izvijestiti o svojoj eventualnoj nenadležnosti i pravni lijek proslijediti nadležnom tijelu na postupanje. Kako zahtjev za isplatu veće plaće nije zahtjev iz nadležnosti tuženika, u smislu citirane odredbe članka 63. stavak 1. Zakona, jer se ne radi o utvrđivanju plaće već o drugim pravima i obvezama o kojoj se odlučuje na način propisan općim propisima o radu, tuženik je trebao žalbu tužiteljice proslijediti na postupanje nadležnom tijelu Ministarstva financija, a sukladno uputi danoj u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske. Prema ocjeni ovog Suda, nema osnove za zaključak da je tužiteljica diskriminirana zbog korištenja prava iz sustava rodiljnih i roditeljskih potpora, jer iz spisa predmeta proizlazi da je koristila pravo na rodiljni i roditeljski dopust, te ostala prava radi njege djeteta s težim smetnjama u razvoju.

18. Obzirom da iz svega navedenog proizlazi kako se u konkretnom predmetu ne radi o statusnim pravima i obvezama tužiteljice, već o obvezno pravnom zahtjevu na isplatu razlike plaće, time što će se o njenoj žalbi raspravljati pred nadležnim tijelom Ministarstva financija te eventualno dalje u pred redovnim sudom, u smislu odredbe članka 133. Zakona o radu, tužiteljici neće biti povrijeđeno njeno pravo na pravni lijek niti pravo na pristup sudu.

19. Sukladno svemu navedenom, kako je prvostupanjski sud na pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje pravilno primijenio materijalno pravo te u cijelosti postupio sukladno uputi Ustavnog suda Republike Hrvatske, ovaj Sud je na temelju odredbe članka 135. stavak 1. ZUS-a žalbu odbio kao neosnovanu i potvrdio prvostupanjsku presudu.

U Zagrebu 2. lipnja 2026.

Predsjednik vijeća

Boris Marković