Poslovni broj: Usž-1626/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Snježane Horvat-Paliska, predsjednice vijeća, Gordane Marušić-Babić i Hrvoja Miladina, članova vijeća, te više sudske savjetnice – specijalistice Blaženke Drdić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice AT iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Gradonačelnika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-759/2024-10 od 12. siječnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 2. lipnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-759/2024-10 od 12. siječnja 2026.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/2184, urbroj: 251-02- 01/001-23-3 od 20. prosinca 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I- 551-06/23-014/2892, ur.broj: 251-09-22-1/002-23-03 od 6. studenoga 2023., te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-014/2892, ur.broj: 251-09- 22-1/002-23-03 od 6. studenoga 2023.

3. Tužiteljica podnosi žalbu zbog bitnih povreda pravila spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta od 30. ožujka 2021., te da se predmetna novčana pomoć obračunava i isplaćuje kao oblik drugog dohotka, s time da su korisnicima mjere uplaćeni i doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. Navodi da je u pitanju pravo obitelji na socijalnu i ekonomsku zaštitu što je propisno u članku 62. Ustava Republike Hrvatske, te u članku 16. Europske socijalne povelje. Upućuje na odluku Europskog suda za ljudska prava Hasani protiv Hrvatske, prema kojoj naknade iz područja socijalne skrbi spadaju pod pravo vlasništva zajamčeno člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine-Međunarodni ugovori, broj: 18/97 do 6/24, dalje: Konvencija). Ističe da je Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe sa invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku Grada Zagreba, pozivom na odredbu članka 6. i 7. Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22), tek 2023. godine pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Smatra da je došlo do povrede prava vlasništva i legitimnih očekivanja, te da je uslijed povrede načela razmjernosti i zabrane retroaktivnosti i diskriminacije po osnovi dobi došlo do povrede prava na poštivanje privatnog i obiteljskog života iz članka 8. Konvencije. Posebice naglašava da joj je onemogućeno izjašnjavanje o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora, te da je sud neosnovano odbio njezin prijedlog za saslušanje kao stranke, čime joj je uskratio pravo na pravično suđenje i pristup sudu, zajamčeno Konvencijom. Navodi da nije ovdje nije osporen članak 10. Odluke/22, već je li pravilno primijeniti tu odredbu ili članak 164. stavak 4. Statuta Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 11/21) I članak 76. stavak 1. točku 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj( samoupravi (“Narodne novine, 137715 do 144/20), koje su sve tri odredbe zakonite i uređuju isto pravno pitanje-pravni lijek na pojedinačne upravne akte gradskih upravnih tijela Grada Zagreba kada rješavaju u izvršavanju općih akata predstavničkih tijela. Također ističe da je sporno je li tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno je li ovlašten voditi upravni postupak u drugom stupnju. Upire na odredbu članka 23. ZUP-a i Pravilnik o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave (“Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 34/22). Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22. u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Smatra da sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku i da je pogrešno shvaćanje suda da nije propisana posljedica nepostupanja u navedenom roku. Upire na odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova. Naglašava da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta, te da se neosnovano zadire u njezina stečena prava. S tim u vezi navodi da se radi o demografskoj mjeri koja iziskuje dugoročno planiranje, te upućuje na Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske i ovoga Suda u odnosu na moguće slučajeve revidiranja postojećih upravnih akata. Navodi da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Ističe da sud propušta utvrditi koji su to složeni a koji najsloženiji poslovi i postoji li složeniji upravni posao u vezi primjene općeg akta. Naglašava da joj je grubo narušeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo i nije joj dostavio spis upravnog tijela. Smatra da je došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti, s obzirom na to da se prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, zadiralo u pravomoćni upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Predlaže da Sud usvoji žalbu i poništiti presudu i vratiti predmet na ponovni postupak, a podredno usvojiti tužbeni zahtjev. Traži troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe sa zateznim kamatama.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

7. Prema podacima spisa nije sporno da je tužiteljici pravomoćnim zaključkom Grada Zagreba, Ureda za demografiju, klasa: UP/I-551-06/18-013/233, urbroj: 251-21- 21-1/002-21-2 od 30 ožujka 2021, priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja propisano Odlukom o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu. U predmetnom postupku pokrenutim na temelju članka 6. i 7. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22., - Odluka/22.) rješenjem tijela prvog stupnja od 6. studenoga 2023. na temelju članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke/22, tužiteljici je utvrđen prestanak prava novčane pomoći za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023 budući da je dijete tužiteljice ŽT, navršilo 7 godina, dana 21. kolovoza 2023.

8. Odredbom članka 6. Odluke/22 propisano je da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno toj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama Odluke, do 31. prosinca 2022.

9. Člankom 4. Odluke/22 izmijenjen je članak 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (“Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18 I 20/21), te članak 7. stavak 1. alineja 1. Odluke/22 nakon navedenih izmjena propisuje da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna navršiti 7 godina. Stavkom 2. istog članka 7. Odluke/22 propisano je da će o prestanku novčane pomoći iz ovog članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučiti po službenoj dužnosti.

10. Naprijed navedena Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

11. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

12. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

13. U toj presudi Sud je ocijenio da, s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

13.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

14. Također je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

15. Nadalje, suprotno navodima tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22., 31/22. i 26/23.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 73. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova višeg stručnog savjetnika za pronatalitetnu politiku spadaju i poslovi rješavanja u najsloženijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Stoga je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

16. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22, a obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

17. Također, sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu se utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, omogućeno joj je sudjelovanje u tim postupcima.

18. Suprotno mišljenju tužiteljice, već je u presudi Suda, poslovni broj: Usoz - 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. (točka 124.) kao i u presudi Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. (točka 35.), izraženo shvaćanje da sporne Odluke, navedene u tim presudama, nemaju povratno djelovanje niti se Odlukom/22 niti zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već se utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) te djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti odnosno novo pravno pravilo ne primjenjuje se na situaciju koja je dovršena zbog čega se ovdje ne radi o povratnom djelovanju već je riječ o kvaziretroaktivnosti odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima dopušten.

19. Sud ocjenjuje neosnovanim prigovor tužiteljice da je došlo do povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. Uz Konvenciju. Već je u presudi poslovni broj: Usoz – 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud je ocijenio legitimnim ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke, pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.).

20. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu 2. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Snježana Horvat-Paliska