Poslovni broj: Usž-456/2025-4
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Snježane Horvat-Paliska, predsjednice vijeća Gordane Marušić-Babić i Hrvoja Miladina, članova vijeća, te više sudske savjetnice Glorjane Čičak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice UMĆ, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa odvjetnica Maja Topić, Zagreb, Kralja Držislava 4, protiv rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2632/2023-13 od 25. studenoga 2024., na sjednici vijeća održanoj 28. svibnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2632/2023-13 od 25. studenoga 2024.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda (točka I. izreke) odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/1089, urbroj: 251-02-01/001-23-2 od 28. travnja 2023., kojim je odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22-013/1922, urbroj: 251- 09-22-1/002-23-02 od 17. ožujka 2023. Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora je odbijen (točka II. izreke).
2. Tužiteljica je protiv osporene presude izjavila žalbu u okviru koje je postavila zahtjev za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta donesenog od strane Gradske skupštine Grada Zagreba i to članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22) i članka 10. stavka 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., dalje: Odluka/18), a koji zahtjev u nastavku žalbe detaljno obrazlaže. U žalbi je podnijela zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske dr.sc. Sanje Otočan, Senke Orlić-Zaninović, Gordane Marušić Babić, Ljiljane Karlovčan Đurović, mr.sc. Inge Vezmar Barlek, te Blanše Turić. Smatra da je pobijana presuda nezakonita iz svih razloga propisanih odredbom članka 126. Zakona o upravnim sporovima. U iscrpno obrazloženim žalbenim navodima, u bitnom tužiteljica upire na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravo na pravično suđenje, koje drži da joj je povrijeđeno. Ističe da je zatražila izuzeće uređujuće sutkinje, međutim, da je rješenjem predsjednika prvostupanjskog suda od 24. rujna 2024, njezin prijedlog odbijen, uz obrazloženje da se ne radi o razlozima za izuzeće propisanim člankom 15. stavkom 1. do 4. Zakona o upravnim sporovima. Prigovara da nije odučeno o njezinom tužbenom zahtjevu za poništenje prvostupanjskog rješenja, niti o obustavi spora. Smatra da nisu postojali uvjeti za donošenje prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja jer je protekao rok propisan člankom 6. Odluke/22 te da je postupanje javnopravnih tijela nezakonito što u nastavku detaljno pojašnjava. Naglašava da je u upravnom postupku uz prigovor podnesen i zahtjev za izuzeće gradonačelnika, o kojem nikada nije odlučeno, a koju činjenicu tuženik tijekom spora nije niti osporavao. Mišljenja je da mogućnost i obveza izuzeća gradonačelnika, kao i službene osobe prvostupanjskog tijela prvenstveno proizlazi iz odredbe članka 24. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje u tekstu: ZUP), te članka 6. stavka 1. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda. Iako odredbom članka 24. ZUP-a nije izričito uređeno izuzeće čelnika drugostupanjskog tijela, tužiteljica drži da podnormiranost navedenog instituta ne može dovesti do toga da se stranku u upravnom postupku onemogući u isticanju zahtjeva za izuzeće službene osobe koja vodi konkretan drugostupanjski upravni postupak. Pritom tužiteljica s tim u vezi upire na pravna stajališta Europskog suda za ljudska prava u izrijekom navedenim odlukama. Navodi da je tijekom postupka isticala prigovor povrede prava vlasništva, smatrajući da je u okolnostima konkretnog predmeta došlo do miješanja u njezino pravo na mirno uživanje vlasništva te da to miješanje nije bilo predviđano zakonom i da isto nije zakonito, odnosno ono nije bilo u skladu s javnim interesom i nije bilo nužno i razmjerno, a što sve detaljno obrazlaže u žalbi. Smatra da joj je u upravnom postupku trebalo omogućiti sudjelovanje te da nije postojala ovlast prvostupanjskog tijela za neposredno rješavanje sukladno odredbi članka 49. Zakona o općem upravnom postupku. Navodi da je došlo do povrede prava na pravično suđenje, te ističe da se radi o odluci, općem aktu koji nije zakon i koji zadire u pravomoćne upravne odluke i ima retroaktivno djelovanje, što nije dopušteno. Nadalje, navodi da gradonačelnik nije nadležan niti na temelju članka 122. ZUP-a Ističe da je tijekom spora navodila da je sporno je li osporeno rješenje potpisao Gradonačelnik, te da nisu provedeni predloženi dokazi. Ističe da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima zbog čega smatra da odluku treba dopuniti. Iznoseći opširno i druge razloge zbog kojih smatra da osporena presuda nije na zakonu utemeljena, tužiteljica ističe da nije bilo mjesta odbijanju njenog zahtjeva za naknadu troškova postupka. Predlaže da sud provede postupak ocjene zakonitosti pobijanih odredaba Odluke/22 i Odluke/18, ukine pobijane odredbe tih općih akata te usvoji žalbu i poništi pobijanu odluku te usvoji tužbeni zahtjev tužiteljice uz naknadu troškova spora.
3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Prije svega, treba reći da se ne može u subjektivnom upravnom sporu ponovno ispitivati zakonitost općeg akta, koji je prethodno u objektivnom upravnom sporu ocijenjen zakonitim, navodeći kao razlog osporavanja upravnog akta, koji je rezultat primjene tog općeg akta upravo one iste razloge koji su prethodno odbijeni u objektivnom upravnom sporu.
6. Nadalje, u odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda, poslovni broj: broj: 29 Su-190/2025-10 od 4. ožujka 2025. taj zahtjev odbijen, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-67/2025-2 od 31. ožujka 2025. odbijen zahtjev za izuzeće predsjednice ovog Suda.
7. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima – „Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske – dalje: ZUS), Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenje tijela prvog stupnja od 17. ožujka 2023. djelomično izmijenjena izreka rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, klasa: 551-06/16-013/971, urbroj: 251-10-01-16-2 od 14. studenoga 2016. temeljem odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
9. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
10. Glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/22-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22, koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj. Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., a za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.
11. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti iz izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
11.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.
12. Naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.
13. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 4. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskog skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točke 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola broj 1. uz Konvenciju.
14. Tužiteljica neosnovano prigovara povredi prava na pravično suđenje, budući je prvostupanjski sud održao raspravu, omogućio strankama pristup sudu, svoju odluku donio u razumnom roku, poštujući načela i procesna pravila upravnog spora te se uz to očitovao i na sve tužbene navode. Stoga prigovori iz žalbe o povredi prava na pravično suđenje, kao bitnog elementa prava na pošteno suđenje, nisu osnovani, jer su upravna tijela, kao i prvostupanjski sud, razmotrili sve elemente i dali ocjene u svezi svih okolnosti konkretnog slučaja, a koje bi mogle utjecati na povredu tog načela i povredu prava na pošteno suđenje u svim aspektima bitnim za ocjenu je li došlo do povrede navedenih prava i načela.
15. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na pravni lijek pitanje pravne prirode prigovora i s tim u vezi daljnje pravne zaštite riješeno je odlukom ovog Suda poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. u kojoj je Sud izrazio stav da pravni lijek iz odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21. i 25/22.) ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga, da je u konkretnom slučaju, zakonom propisana mogućnost pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.). Stoga, imajući na umu združene učinke navedene odredbe s odredbama ZUS-a, time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje Gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Treba reći da je rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III- 654/2024 od 25. veljače 2026. odbačena ustavna tužba podnesena u povodu presude i rješenja naprijed navedene odluke ovog Suda poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023.
16. U pogledu zahtjeva tužiteljice za izuzeće Gradonačelnika u situaciji kad je propisom, u konkretnom slučaju općim aktom koji je ocjenjen zakonitim naprijed navedenim odlukama ovog Suda, određena osoba nadležna za rješavanje prigovora nema pravne mogućnosti njenog izuzeća, već je pravna zaštita osigurana pokretanjem upravnog spora protiv te odluke.
16.1. Također, neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis, budući je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
17. U odnosu na prigovor tužiteljice da je prvostupanjsko rješenje donijela osoba koja je trebala biti izuzeta od rješavanja, iz zahtjeva za izuzeće proizlazi da istim u bitnom osporava nadležnost prvostupanjskog tijela za postupanje, a time i ovlasti službene osobe tog tijela za donošenje rješenja, a što nisu razlozi propisani odredbom članka 24. ZUP-a.
18. U odnosu na prigovor tužiteljice da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi, ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS -a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza, koje je tužiteljica predložila nepotrebnim, budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda, izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući na umu podatke spisa predmeta.
19. Nije od utjecaja na donošenje drukčije odluke u ovoj stvari ni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno izjašnjavanje u upravnom postupku, jer se ovdje radi o odluci koja se donosi temeljem službenih podataka kojima raspolaže javnopravno tijelo, podataka iz službene evidencije, a koja se, sukladno odredbi članka 49. točka 1. ZUP- a može donijeti bez provedbe ispitnog postupka (neposrednim rješavanjem).
20. Glede prigovora tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je ustaljeno u upravnosudskoj praksi (npr. odluka, poslovni broj: Usž- 2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast, odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.
21. Konačno, u odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. do 124.).
22. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu, 28. svibnja 2026.
Predsjednica vijeća
Snježana Horvat-Paliska
