Poslovni broj: Usž-2365/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, Borisa Markovića i Željke Zrilić Ježek, članova vijeća, uz sudsku savjetnicu Martu Sraka, zapisničarku, u upravnom sporu tužitelja Autotechnica Fleet Services d.o.o. (ranije: Anterra d.o.o.) iz Zagreba, Ulica grada Vukovara 274, OIB: 79307978677, kojeg zastupa opunomoćenik Goran Božić, odvjetnik u Zagrebu, Ulica baruna Trenka 5, OIB: [osobni identifikacijski broj] i opunomoćenici iz Odvjetničkog društva Kovačević, Prpić, Simeunović d.o.o. iz Zagreba, Trg žrtava fašizma 6, OIB: 00476134480, protiv tuženika Hrvatske agencije za nadzor financijskih usluga, Zagreb, Franje Račkoga 6, OIB: 49376181407, radi nadzora usluga financiranja, odlučujući o žalbi tuženika izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-217/2024-8 od 6. ožujka 2024., na sjednici vijeća održanoj 27. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 217/2024-8 od 6. ožujka 2024.

II. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja Autotechnica Fleet Services d.o.o. iz Zagreba za poništenje rješenja tuženika Republike Hrvatske, Hrvatske agencije za nadzor financijskih usluga, klasa: UP/I-973-06/18-01/05, urbroj: 326-01-50-52-19-13 od 14. veljače 2019.

III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-217/2024-8 od 6. ožujka 2024. poništeno je rješenje tuženika Republike Hrvatske, Hrvatske agencije za nadzor financijskih usluga, klasa: UP/I-973-06/18-01/05, urbroj: 326-01-50-52-19-13 od 14. veljače 2019. (točka I. izreke presude), naloženo je tuženiku da u roku od 60 dana, od dana zaprimanja prijepisa ove odluke tužitelju naknadi troškove upravnog spora u iznosu od 14.336,00 eura (točka II. izreke presude) te je u preostalom dijelu zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora odbijen (točka III. izreke presude).

2. Protiv navedene presude tuženik je izjavio žalbu zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbi u bitnom navodi da je u postupku nadzora nedvojbeno utvrđeno da tužitelj neovlašteno obavlja poslove operativnog leasinga tj. da iste obavlja bez propisanog odobrenja HANFE kao regulatora tržišta leasinga te da poslove operativnog leasinga svojevoljno naziva poslovima "dugoročnog najma". Utvrđeno je da tužitelj u sudskom registru kao predmet poslovanja ima nezakonito upisano više djelatnosti: financijsko davanje u zakup (leasing), davanje motornih vozila u leasing, iznajmljivanje osobnih vozila ili kamiona (sa i bez vozača) i davanje istih u zakup (leasing) i sl. Upravo stoga tuženik je tužitelju zabranio obavljanje poslova leasinga bez prethodnog odobrenja te mu izrekao mjeru kojom je tužitelja pozvao da izbriše sporne upisane djelatnosti, odnosno da dostavi dokaz da je podnio odgovarajuću prijavu sudskom registru. Predmetne nadzorne mjere izrečene su u okviru upravnog postupka koji je pokrenut po službenoj dužnosti, a na temelju predstavki leasing društva zbog nelojalne konkurencije tužitelja. Smatra da presuda ne sadrži razloge o odlučnim činjenicama, odnosno da su razlozi nejasni ili proturječni jer se u konkretnom slučaju radi o dvije nadzorne mjere u osporenom rješenju te unatoč tome što osporeno rješenje sadrži dvije odvojene nadzorne mjere, u obrazloženju prvostupanjske odluke uopće se ne iznose razlozi zbog čega je bilo potrebno poništiti točku II. izreke osporenog rješenja. Naime, evidentno je da je riječ o dvije različite i posve odvojene pravne stvari, a koje čak u potpunosti nisu niti međusobno povezane pa nije prihvatljivo da se u obrazloženju prvostupanjske presude ne iznosi niti jedan razlog zbog čega je poništena mjera iz točke II. izreke osporenog rješenja te je takvo postupanje arbitrarno. Ističe da već sama činjenica da je sud propustio na adekvatan i argumentiran način iznijeti razloge zbog kojih nisu prihvaćeni njegovi prijedlozi za provođenje dokaza predstavlja procesnu povredu postupka, a pogotovo kada je posrijedi konkretna situacija u kojoj se s takvim prijedlozima tuženika postupa kao da niti ne postoje. Posebno napominje da pravni učinci ovog upravnog spora nisu ograničeni na stranke u postupku, već isti imaju značajan utjecaj na tržište leasinga općenito u Republici Hrvatskoj. Upravo zbog toga, i sama Republika Hrvatska, nakon zaprimanja presude Suda Europske unije u predmetu C-278/22, a u kojem je i neposredno sudjelovala, putem nadležnog državnog odvjetništva podnijela je obrazložen zahtjev za njegovim uključenjem u upravni spor u svojstvu zainteresirane osobe, što u žalbi detaljno obrazlaže i navodi razloge i pravni interes za uključivanjem u spor Republike Hrvatske. Ističe da je Sud Europske unije jasno naveo da se hrvatski pravni sustav u pogledu pružanja operativnog leasinga ne čini diskriminirajući, te da zaštita potrošača i korisnika usluga doista može biti prevladavajući razlog od društvenog interesa, pri čemu je prvostupanjskom sudu naloženo da provjeri da li se sustav ovlašćivanja operativnog leasinga odnosi samo na vozila te da ispita zbog čega navedenim sustavom upravlja HANFA kao nacionalno tijelo nadležno za nadzor financijskih usluga. Umjesto toga, prvostupanjski sud lakonski zaključuje da kod operativnog leasinga potrošač ili korisnik usluga "nije izložen prekomjernom zaduženju" te da stoga zaštita potrošača ne može biti opravdani razlog za "sustav ovlašćivanja" operativnog leasinga. Ovakav zaključak prvostupanjskog suda možda bi i bio prihvatljiv da ne postoje egzaktne brojke i pripadajuća nadzorna praksa tuženika koja govori posve suprotno. S tim u vezi, tuženik ističe da nezakoniti obračun kamata na štetu potrošača tj. primatelja leasinga može biti prisutan kod oba pojavna oblika leasing posla (i kod financijskog i kod operativnog leasinga u RH). Sud Europske unije u svojoj presudi dao je uputu prvostupanjskom sudu da ispita je li hrvatski pravni sustav u pogledu "sustava ovlašćivanja" operativnog leasinga proporcionalan, odnosno može li se zaštita potrošača postići manje ograničavajućom mjerom (npr. periodičnim provjerama). U odnosu na navedenu uputu prvostupanjski sud zaključio je da hrvatski pravni sustav u tom pogledu nije proporcionalan iz razloga jer "tuženik nije ponudio niti jedan razlog zbog kojeg djela se zaštita ne može ostvariti blažim mjerama", pri čemu je "teret dokaza" na tuženiku. Međutim, tuženik drži da je potrebno opetovano istaknuti da je Sud Europske unije izrijekom dao uputu prvostupanjskom sudu da provjeri usklađenost hrvatskog pravnog sustava s uvjetima iz Direktive EU o uslugama u pogledu "sustava ovlašćivanja" pružanja usluga operativnog leasinga u Republici Hrvatskoj. Posrijedi je uputa koja se odnosi isključivo na primjenu i tumačenje pojedinih nacionalnih propisa, a za što je u sudskim postupcima uvijek i jedino odgovoran sud, pa se stoga nikako ne može predbacivati tuženiku, kao javnopravnom nadzornom tijelu koje ne donosi zakone u Republici Hrvatskoj, da je na njemu bio "teret dokazivanja" usklađenosti hrvatskog pravnog sustava s uvjetima iz Direktive EU o uslugama. Posebno napominje da je Sud Europske unije prepustio prvostupanjskom sudu da provjeri usklađenost nacionalnih propisa koji reguliraju pružanje usluga operativnog leasinga s pravom EU, budući da bi isti po prirodi stvari trebao najbolje poznavati predmetne nacionalne propise i okolnosti pod kojima se navedene usluge pružaju. Međutim, prvostupanjski sud navedenu uputu nije proveo na ispravan način, već je dao proizvoljnu ocjenu nacionalnog pravnog okvira. Tuženik predlaže da ovaj Sud usvoji njegovu žalbu i poništi pobijanu presudu te potvrdi zakonitost osporenog rješenja tuženika.

3. Žalba tuženika dostavljena je tužitelju na odgovor, no međutim tužitelj u ostavljenom roku nije dostavio Sudu odgovor na žalbu tuženika, iako je istu uredno primio.

4. Žalba tuženika je osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi sukladno odredbi članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24. i 39/26.) ovaj Sud je utvrdio da postoje razlozi radi kojih se presuda ne može ocijeniti zakonitom.

6. Rješenjem tuženika od 14. veljače 2019. tužitelju je među ostalim zabranjeno obavljanje poslova leasinga bez odobrenja za obavljanje poslova leasinga, uz obrazloženje da je nadzorom utvrđeno da tužitelj u sudskom registru kao predmet poslovanja ima upisane djelatnosti: financijsko davanje u zakup (leasing); davanje motornih vozila u leasing; iznajmljivanje osobnih vozila ili kamiona (sa i bez vozača) i davanje istih u zakup (leasing) i iznajmljivanje bicikla, skutera i sl. i davanje istih u zakup (leasing), iako za navedeno nema odobrenje tuženika Hrvatske agencije za nadzor financijskih usluga (dalje: HANFA). Nadalje je navedeno da je za navedene djelatnosti tužitelj bio dužan provesti radnje u svrhu provedbe upisa brisanja jer ne ispunjava uvjete za obavljanje djelatnosti leasinga pa sukladno tome ne smije obavljati tu djelatnost niti imati istu upisanu u sudski registar.

7. Nadalje, iz podataka u spisu proizlazi da je prvostupanjskom sudu bilo upitno tumačenje prava europske unije na način da li se propisivanjem kontrole usluge operativnog najma od strane Financijske agencije, tržište Republike Hrvatske čin i manje privlačnim za ostvarivanje poslovnog nastana koja je zajamčena osnivačkim ugovorom. Kako bi mogao ocijeniti taj tužbeni prigovor prvostupanjski sud je svojim rješenjem, poslovni broj: Us I-873/2019-36 od 12. travnja 2022. prekinuo upravni spor i Sudu EU podnio zahtjev za tumačenje prava EU, odnosno spadaju li usluge operativnog leasinga i/ili usluge dugoročnog najma automobila u područje primjene Direktive 2006/123/EZ (Direktiva o uslugama), kako je navedeno u Priručniku o provedi Direktive o uslugama od 13. ožujka 2008., koji je izdao generalni direktorat europske komisije za unutarnje tržište i usluge te smatra li se subjekt koji se bavi poslovima operativnog leasinga (a ne bavi se poslovima financijskog leasinga) i/ili poslovima dugoročnog najma automobila, financijskom institucijom u smislu odredbe članka 4. stavka 1. točke 26: Uredbe (EU) br. 575/2013. Ukoliko je odgovor na navedeno prvo pod pitanje pozitivan, a na drugo pod pitanje negativan, da li je u skladu s člankom 49. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, u svezi s člankom 9. do 13. Direktive 2006/123/EZ, ovlaštenje HANFE da nadzire pružanje usluga operativnog leasinga i/ili usluga dugoročnog najma automobila, koji nadzor obavlja temeljem članka 6. stavka 1. Zakona o leasingu te ovlaštenje da nameće dodatne zahtjeve i ograničenja poduzetnicima koji su uključeni u takve aktivnosti. Nadalje je zatraženo tumačenje u svezi s time treba li članak 49. Ugovora o funkcioniraju Europske unije i odredbe članka 9. do 13. Direktive 2006/123/EZ, u okolnostima poput onih u ovom sporu, kada matično društvo iz jedne države članice putem društva kćeri u drugoj državi članici namjerava pružati usluge iste vrste kao u matičnoj državi članici, tumačiti na način koji bi omogućio nacionalnom zakonu (Zakon o leasingu) nametanje dodatnih zahtjeva i ograničenja društvu kćeri te time otežati/učiniti manje privlačnim obavljanje predmetnih aktivnosti.

8. Povodom postavljenog prethodnog pitanja od strane prvostupanjskog suda, Sud Europske unije donio je presudu broj: C-278/22 od 21. prosinca 2023. kojom je odlučio da se članak 2. stavak 2. točka b) Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu treba tumačiti na način da usluge koje se pružaju na temelju ugovora o dugoročnom najmu automobila koje je davateljl leasinga pribavio na zahtjev primatelja leasinga s ciljem da ih potonjem da u najam u zamjenu za plaćanje naknade, ne predstavljaju "financijske usluge" u smislu te odredbe, osim ako ugovor o najmu nije popraćen obvezom kupnje vozila nakon isteka razdoblja leasinga, ako primatelj leasinga plaća naknadu na temelju tog ugovora s ciljem da se davatelju leasinga omogući potpuna amortizacija troškova, koji su potonjem nastali zbog nabave vozila ili ako navedeni ugovor uključuje prijenos rizika povezanih s preostalom vrijednosti vozila nakon isteka tog ugovora. Nadalje, odlučeno je da se članak 9. stavak 1. i članak 10. stavak 1. i 2. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se, s jedne strane, uspostavlja sustav ovlašćivanja u smislu članka 4. stavka 6. te Direktive, a pružanje usluga dugoročnog najma automobila u okviru ugovora koji se ne odnosi na pružanje financijskih usluga u smislu članka 2. stavka 2. točke b) navedene Direktive i s druge strane, ovlašćuje nacionalno tijelo nadležno za upravljanje tim sustavom da nametne zahtjeve i ograničenja poduzetnicima koji pružaju takve usluge, osim ako navedeni sustav ispunjava zahtjeve utvrđene u članku 9. stavku 1. i članku 10. stavcima 1. i 2. te Direktive.

9. Prvostupanjski sud je slijedeći naloge i upute suda Europske unije zaključio da se sustav poslovanja tužitelja ne smije smatrati financijskom uslugom, već da ga se mora promatrati uslugom dugoročnog najma automobila. Prvostupanjski sud upućen je da ocijeni jesu li ispunjeni uvjeti u pogledu sustava ovlašćivanja te je od istoga zatražena ocjena da li je uspostavljeni sustav diskriminirajući u odnosu na tužitelja. Prvostupanjski sud je istaknuo da ne nalazi diskriminirajuće elemente, jer sustav djeluje na sva društva koja pružaju opisane usluge jednako, pa uspostavljeni sustav nije diskriminirajući. U pogledu upute prvostupanjskom sudu da utvrdi da li se potreba za sustavom ovlašćivanja opravdava prevladavajućim razlogom od društvenog interesa, prvostupanjski sud isto detaljno analizira te zaključuje da ne nalazi da je tuženik iskazao neke posebne razloge koji bi ukazivali na opravdanost sustava ovlašćivanja iz kojeg razloga zaključuje kako je konkretnim rješenjem postupao protivno odredbama Direktive. U pogledu naloga prvostupanjskom sudu da u slučaju u kojem bi ocijenio kako postoji opravdanje uvođenju sustava ovlašćivanja, provjeri može li se zaštita potrošača postići nekom manje ograničavajućom mjerom, primjerice redovitim periodičnim provjerama poduzetnika koji pruža usluge dugoročnog najma automobila, prvostupanjski sud zaključuje kako je teret dokaza da mjera takve zaštite u ovom slučaju ne postoji (iako sam Sud Europske unije primjerice navodi mogućnost učestale periodične provjere), svakako na tuženiku, a budući da tuženik nije ponudio niti jedan razlog zbog kojeg se zaštita ne može ostvariti blažim mjerama, prvostupanjski sud zaključuje kako je i u ovom dijelu osporeno rješenje protivno odredbama Direktive.

10. Međutim, Direktiva o uslugama jasno propisuje da prilikom uspostave "sustava ovlašćivanja" isti mora ispunjavati tri uvjeta, i to da nije diskriminirajući u odnosu na dotičnog pružatelja, da potreba za sustavom ovlašćivanja opravdava se prevladavajućim razlogom od društvenog interesa i da se postavljeni cilj ne može ostvariti manje strožim mjerama, a posebno zato što provođenje naknadne inspekcije ne bi bilo stvarno učinkovito, jer je prekasno. Iz presude Suda Europske unije proizlazi da je taj Sud prepustio nacionalnom sudu da procijeni jesu li ispunjeni navedeni uvjeti. Republika Hrvatske je 2006. uspostavila u odnosu na uslugu operativnog leasinga "sustav ovlašćivanja" koji u potpunosti odgovara navedenim kriterijima iz Direktive o uslugama te je, i prema ocjeni ovoga Suda, uspostavljeni "sustav ovlašćivanja" iz hrvatskog Zakona o leasingu nediskriminatoran, transparentan, prethodno dostupan i javno objavljen te opravdan u smislu postojanja prevladavajućeg razloga od društvenog interesa i proporcionalan. Naime, Zakon o leasingu svim pravnim subjektima pod jednakim uvjetima omogućava obavljanje usluge operativnog leasinga na području Republike Hrvatske, svi uvjeti i kriteriji za dobivanje dozvole za obavljanje usluge operativnog leasinga jasno i transparentno su navedeni u odredbama Zakona o leasingu, pa se tužitelj mogao pravodobno upoznati s propisanim uvjetima potrebnim za dobivanje potrebne dozvole, pa se konkretno ne radi o arbitrarnom postupanju tuženika prilikom izdavanja navedenih dozvola. Direktiva o uslugama državama članicama omogućuje uspostavu "sustava ovlašćivanja" radi primjerice zaštite primatelja usluga, zaštite potrošača, sprečavanja prijevara ili sprečavanje nelojalne konkurencije, a svaki od navedenih razloga predstavlja sa aspekta Direktive o uslugama društveni interes koji omogućava nacionalnom zakonodavstvu uspostavu "sustava ovlašćivanja". Sud Europske unije zaključio je da poslovni operativnog leasinga ne predstavljaju financijsku uslugu, no nije negirao da je u takvim poslovima doista prisutan snažan element financiranja. Upravo taj element financiranja koji je snažnije i jače izraženiji kod višegodišnjih operativnih leasing poslova, razlog je što tuženik nadzire i ovaj pojavni oblik leasing posla. Opravdani razlog od općeg interesa za propisivanje ograničenja izvođenja usluge operativnog leasinga na teritoriju Republike Hrvatske prije svega je zaštita korisnika, usluga i potrošača, jer pružanje leasing usluge predstavlja složenu poslovnu operaciju u kojoj je prisutan snažan element financiranja.

11. Prema ocjeni ovoga Suda, tuženik je pravilno postupio kada je donio rješenje kojim je tužitelju zabranio neovlašteno obavljanje "poslova leasinga", jer je u postupku nadzora utvrđeno da je tužitelj neovlašteno sklopio određen broj poslova dugoročnog najma koji po svojoj suštini predstavljaju poslove jednog pojavnog oblika leasing posla, to jest operativnog leasinga iz Zakona o leasingu i da je neovlašteno u sudskom registru imao upisanu djelatnost leasinga iz kojih proizlazi da je isti ovlašten baviti se leasingom općenito (koji uključuje oba pojavna oblika leasing posla, odnosno financijski i operativni leasing). U konkretnom slučaju proizlazi da su nadzorne aktivnosti tuženika bile legitimne i usmjerene k tome da tužitelj, između ostalog, prestane neovlašteno obavljati poslove leasinga općenito, a vidljivo je da je tužitelj naknadno izbrisao sporne djelatnosti leasinga koje su bile upisane u sudski registar.

12. Tuženik je kao regulatorna institucija na području leasinga u svemu postupio rukovodeći se propisanim načelima svojih djelovanja, a to su posebice u predmetnoj stvari načela izgradnje povjerenja među sudionicima financijskog tržišta te izvješćivanja potrošača, a cilj je tuženika kao ovlaštenog regulatora osigurati izbjegavanje bilo kakvih mogućnosti dovođenja u zabludu potencijalnih korisnika financijskih usluga, u ovom slučaju primatelja leasinga.

13. Imajući na umu navedeno, osporeno rješenje tuženika ne može se ocijeniti nezakonitim iz razloga koje navodi tužitelj u tužbi te je prema ocjeni ovoga Suda doneseno pravilno i zakonito rješenje nakon provedenog postupka nadzora i u konačnici tužitelju zabranjeno obavljanje tih poslova sukladno članku 6. Zakona o leasingu ("Narodne novine", 141/13.).

14. S obzirom na navedeno, a kako je iz utvrđenog činjeničnog stanja prvostupanjski sud izveo pogrešan zaključak, zbog čega je došlo do pogrešne primjene materijalnog prava, ovaj Sud je na temelju odredbe članka 135. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima poništio presudu Upravnog suda u Zagrebu od 6. ožujka 2024. (točka I. izreke presude) te riješio ovu upravnu stvar na način da je odbijen tužbeni zahtjev za poništavanje osporenog rješenja tuženika od 14. veljače 2019. (točka II. izreke presude).

15. Kako je utvrđeno da ne postoje razlozi zbog kojih tužitelj pobija odluku tuženika, to je u cijelosti tužitelj izgubio predmetni upravni spor, pa je valjalo odbiti njegov zahtjev za naknadu troška upravnog spora pozivom na odredbu članka 147. stavka 1. ZUS -a, pa je stoga odlučeno kao pod točkom III. izreke ove presude.

U Zagrebu 27. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća:

Blanša Turić