REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

Poslovni broj: Usž-4025/2025-3

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić predsjednice vijeća, Kristine Senjak Krunić i Senke Orlić- Zaninović, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice JG, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći roditelju odgojitelju, odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1637/2024-6 od 15. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 26. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1637/2024-6 od 15. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/lI-551-06/23-014/1004, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 4. svibnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/l-551-06/22 013/2286, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 21. ožujka 2023. (dalje – prvostupanjsko rješenje), kao i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova ovog upravnog spora.

1.1. Navedenim rješenjem tuženika odbija se prigovor tužiteljice izjavljen protiv prvostupanjskog rješenja kojim se djelomično zamjenjuje ranije rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16 013/865, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 10. studenoga 2016., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.

2. Tužiteljica je protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu iz svih razloga propisanih Zakonom o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj: 36/24. dalje ZUS). U razlozima žalbe, u bitnom, prigovara da joj je rješenjem Grada Zagreba priznato pravo na novčanu pomoć primjenom Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 16/16. i 19/16., dalje: Odluka/16), a da je Grad Zagreb odlučio intervenirati isključivo u sadržaj prava iz Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18. i 20/21., dalje: Odluka/18), ali ne i iz Odluke/16, obzirom da u Odluci o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Sl. gl. Grada Zagreba, broj: 25/22., dalje: Odluka/22) nema niti jedne riječi kojom se zadire u Odluku/16. Tvrdi da je sud, time što nije proveo test razmjernosti, povrijedio pravo na pravično suđenje. Pojašnjava da je sud, paušalno, bez ikakvog individualiziranja, sudio „argumentom autoriteta“ te primjenjujući stavove Visokog upravnog suda, propustio primijeniti načelo zakonitosti. Naglašava da je prvostupanjski sud propustio razmotriti prigovore koji se odnose na primjenu materijalnog prava, koje je tužiteljica iznijela tijekom upravnog spora u odnosu na povredu prava na poštivanje obiteljskog i privatnog života iz članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, a koje je zaštićeno i člankom 62. Ustava Republike Hrvatske. Sud nije cijenio niti prigovor da je povreda članka 8. Konvencije tim veća, ako je došlo do diskriminacije po dobi djeteta, posljedica čega je uskrata daljnjih naknada, dok se osobama u usporedivoj situaciji ona isplaćuje, a čime dolazi i do povrede članka 14. Konvencije. Pozivom na odluku Europskog suda za ljudska prava Beeler protiv Švicarske, iznosi da je takvim postupanjem dovedena u nejednak položaj u odnosu na osobe u usporedivoj situaciji. Iznosi da je temeljem pravomoćnog rješenja uz novčanu pomoć imala i plaćene doprinose, odnosno obvezno mirovinsko osiguranje, pa da se u skladu s ustaljenom praksom Europskog suda za ljudska prava time narušava i njezino pravo vlasništva i legitimni interes, i to nerazmjerno i diskriminatorno. Ističe da je bitna povreda odredbi upravnog spora počinjena time što je izreka presude proizvoljna, a obrazloženje ne sadrži propisane dijelove u skladu s člankom 119. stavkom 5. ZUS-a, koja povreda je od utjecaja na meritornu odluku i osiguranje prava na pristup sudu. Osim toga, rješenje tuežnika ne sadrži (sadržajno) uopće potpis, već nečitak rukopis bez slova, svojevrsnu crtu, a iz kojeg razloga nije ispunjen nužan zahtjev iz odredbe članka 98. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21. dalje ZUP). Smatra da Sektor za socijalnu politiku, nema ovlaštenje rješavati i postupati u upravnim stvarima, a kako je propisano Pravilnikom o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, niti prvostupanjsko tijelo ima ovlast po službenoj dužnosti pokrenuti upravni postupak. Drži da prvostupanjski sud zanemaruje da je naznačenim Pravilnikom o sistematizaciji propisana zasebna ovlast za rješavanje „najsloženijih upravnih stvari“, a o čemu je u konkretnom predmetu riječ. U odnosu na pravnu narav roka iz odredbe članka 6. Odluke/22, navodi da je riječ o prekluzivnom roku pa upravna tijela nakon 31. prosinca 2022. nisu mogla donijeti osporavana rješenja, što ih čini nezakonitima. Tumačenje suda o naravi roka iz članka 6. Odluke/22 smatra arbitrarnim, osobito uzimajući u obzir nužnost osiguranja vremena za prilagodbu na stanje po „modificiranom rješenju“. Budući da je prvostupanjski sud pogrešno ocijenio da je predmetni rok instruktivan, umjesto prekluzivan, prvostupanjski sud bio je dužan, primjenom članaka 128. stavka 1. točke 5. ZUP-a, oglasiti rješenja ništavim. Ukazuje da su nezakonito odbijeni njezini dokazni prijedlozi, uključujući i njezino saslušanje, čime je došlo do povede načela jednakosti oružja. Osporava i točku II. izreke presude, jer je prvostupanjski sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, taj zahtjev odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu te vratiti predmet na ponovno odlučivanje, podredno, presudom riješiti stvar na način da se usvoji tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe uvećano za zakonske zatezne kamate.

3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući osporenu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da je prvostupanjski upravni sud pravilno postupio kada je odbio tužbeni zahtjev tužiteljice te da time nije povrijedio zakon na njezinu štetu.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjskim rješenjem zamijenjen dio izreke rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16 013/865, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 10. studenoga 2016., na temelju odredbe članka 6. Odluke/22. , na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke/18, sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Tužiteljica, prije svega, smatra da se Odluka/22 na nju nije mogla primijeniti, budući je tom Odlukom izmijenjena Odluka/18, a ne Odluka/16. Naime, Odluka/16, temeljem koje je tužiteljici priznata novčana pomoć, prestala je važiti donošenjem Odluke/18. Međutim, adresati Odluke/16 nastavili su primati novčanu pomoć i nakon njezinog prestanka važenja. Stoga se i na njih primjenjuje opći akt kojim je modificirana novčana pomoć za roditelja odgojitelja, uključujući i korisnike te pomoći koji su ju ostvarili temeljem Odluke/16. godine. Naime, ovaj Sud je već u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. naveo da je člankom 11. Odluke/18 propisano da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke/18, uskladiti mjesečni novčani iznosi s iznosima iz Odluke/18. Izrazio je shvaćanje da adresati Odluke/16 i Odluke/18 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa (točka 89. i 146.).

9. Suprotno žalbenim navodima, presuda prvostupanjskog suda sadrži sve propisano odredbom članka 119. ZUS-a pa tako i u pogledu stavka 5. iste odredbe koji propisuje što sve mora sadržavati obrazloženje presude, a koje je potpuno i jasno te u korelaciji s izrekom. Prvostupanjski je sud odlučio i očitovao se o svim prigovorima, dajući u obrazloženju presude jasne i valjane razloge te ocjenu svih prigovora i okolnosti konkretnog slučaja.

10. Neosnovano tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika obzirom da je odredbom članka 10. Odluke/22 propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

10.1. Citirana odredba članka 10. Odluke/22 bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu koji je okončan presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023., kojom je zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti navedenog članka odbijen. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/22 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

10.2. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).

10.3. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

11. Ne dovodi do drugačijeg rješenja ove upravne stvari ni navod tužiteljice kojim osporava nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Ovo iz razloga što je pravilnom primjenom odredbe članka 23. ZUP-a, prvostupanjsko rješenje donijela službena osoba, kojoj je u opisu poslova vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.

12. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 procesni je instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Naime, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz - 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

13. U odnosu na prigovor da prvostupanjski sud nije proveo predložene dokaze, treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud odbio izvođenje dokaza saslušanja tužiteljice, budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega i po ocjen i ovog Suda izvođenje predloženog dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta. Ovdje se napominje da neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.

14. Prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva ne utječe na zakonitost osporene presude obzirom da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., utvrđeno da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.).

14.1. Također, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga, Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju. Iz iznijetih razloga Sud također ne nalazi osnovanim (neobrazloženi) prigovor diskriminacije, kao ni prigovor povrede prava na obiteljski život.

15. Kraj takvog stanja stvari, ovaj Sud nije našao osnove osporenu presudu, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ocijeniti nezakonitom pa je žalbu valjalo odbiti.

16. Na kraju, a s obzirom da je tužbeni zahtjev pravilno odbijen, to je osnovano tužiteljica odbijena i sa zahtjevom za naknadu troškova predmetnog upravnog spora, jer, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a, stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Iz istih razloga, a jer tužiteljica nije uspjela u žalbenom dijelu ovog upravnog spora, valjalo je odbiti i njezin zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe.

17. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučiti kao u izreci ove presude.

U Zagrebu, 26. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća

Eveline Čolović Tomić