Poslovni broj: Usž-1107/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice DU, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, protiv tuženog Grad Zagreb, Gradonačelnik, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tuženika protiv točke II. izreke rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-270/2025-6 od 20. siječnja 2026., na sjednici vijeća održanoj 26. svibnja 2026.

r i j e š i o  j e

I. Poništava se točka II. izreke rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-270/2025-6 od 20. siječnja 2026.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova prvostupanjskog upravnog spora i žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanom točkom II. izreke rješenja prvostupanjskog upravnog suda naloženo je tuženiku da naknadi tužiteljici trošak upravnog spora u iznosu od 1.250,00 EUR-a uvećano za zatezne kamate. Točkom I. izreke predmetnog rješenja prvostupanjskog upravnog suda obustavljen je upravni spor.

2. Tuženik podnosi žalbu protiv točke II. izreke rješenja prvostupanjskog suda zbog bitne povrede odredaba upravnog spora te pogrešne primjene materijalnog prava. U bitnom, prigovara opravdanosti određivanja troškova sastava tužbe tužiteljici zbog zlouporabe prava u upravnom sporu. Navodi da je u cijelosti postupio po traženju tužiteljice, budući da je rješenje s iskazanom klauzulom tužiteljici dostavljeno prije pokretanja upravnog spora. Stoga, nije bilo šutnje uprave te je pravni interes tužiteljice za iskazivanje klauzule izvršnosti u cijelosti izostao, jer rješenje gradonačelnika kao drugostupanjsko rješenje kojim se odlučuje o prigovoru, sukladno odredbi članka 133. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09., 110/21., dalje: ZUP) postaje izvršno danom dostave stranci, o čemu je tužiteljica imala neposredno saznanje. Smatra da opunomoćenik tužitlejice u tužbi svjesno neistinito navodi da tuženik nije postupio po zahtjevu za iskazivanje klauzula na dostavljeno rješenje znajući da je 13. siječnja 2025., dakle 9 dana prije pisanja tužbe, zaprimio podnesak tuženika s izvornikom rješenja s iskazanom klauzulom izvršnosti. Stoga, tuženik smatra da je tužiteljica bespotrebno pokretala upravni spor, a ujedno je bespotrebno i neosnovano izjavila prigovor gradonačelniku zbog nepostupanja te da se, pored svjesnog iznošenja neistine, radi i o manipulativnom odbijanju i odugovlačenju primitka pismena te obijesnom podnošenju zahtjeva, prigovora i tužbi. Slijedom izloženog, mišljenja je da se ovdje radi o zlouporabi procesnih ovlaštenja opunomoćenika tužiteljice radi ostvarivanja prava na trošak kod šutnje uprave, koji prelaze svrhu ostvarivanja prava na ishođenje rješenja u slučajevima šutnje uprave, jer je tužiteljica već ranije ostvarila svoj cilj izdavanja klauzule izvršnosti. Smatra da je trebalo odbiti zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora za radnje poduzete po opunomoćeniku te zaključiti da se ne radi o opravdanim izdacima u upravnom sporu. S tim u vezi, poziva se na presudu ovog Suda, poslovni broj: Usž- 33/2025 od 2. travnja 2025. i Odluku Ustavnog suda RH, broj U-III- 2561/18 od 19. lipnja 2019. godine.

3. Tužiteljica u odgovoru na žalbu, u bitnom, ukazuje da je sud predmetni upravni spor obustavio rješenjem, a ne presudom, kako to u t. I. žalbe tuženik navodi, zbog čega predlaže žalbu odbaciti. Nadalje, žalbu smatra neosnovanom i navodi da je u predmetnom slučaju pravomoćno riješeno da je tužba zbog šutnje s pravom podnesena te da takav pravorijek više nije dopušteno uopće ispitivati. Smatra da, posljedično tomu, ne preostaje drugo nego dosuditi tužiteljici pripadajući trošak spora. Spor ne bi nastao da mu nije prethodila šutnja uprave, o kojoj je pravomoćno riješeno. Uskratiti tužiteljici pravo na naknadu troškova u predmetnoj situaciji značilo bi uskratiti stranci pravo izjaviti samu tužbu ili bar otežati istoj pristup sudu u znatnoj mjeri, napose imajući u vidu propisanu cijenu za istu radnju. U odnosu na Odluku Ustavnog suda broj: U-III-2561/18 od 19. lipnja 2019., navodi da se radi o neprimjenjivoj odluci u ovome sporu. Navedeno iz razloga jer raniji Zakon o upravnim sporovima, nije poznavao mogućnost naknade troškova u slučaju obustave spora, već je isto uređivala sudska praksa. Smatra da stvaranje atmosfere pritiska od strane tuženika na samu osobu opunomoćenika tužiteljice kojeg naznačuje i poimenice imenom i prezimenom, a koji djeluje kao odvjetnik koji je ovlašten od strane Hrvatske odvjetničke komore da obavlja odvjetničku službu, predstavlja neprihvatljivi pokušaj linča i izuzetno je uznemirujuće. U svrhu odvraćanja tuženika od korištenja zabranjenim pokušajem da stvori odvraćajući učinak (engl. chilling effect) na odvjetnika tužiteljice da bi ga obeshrabrio u slobodnom, neovisnom i revnom zastupanju svojih klijenata, naročito imajući u vidu ulogu i moć samog tuženika te činjenicu da konkretno isti nastupa de iure imperii, ističe se pravno shvaćanje Europskog suda za ljudska prava iznijeto u presudi Mesić protiv Hrvatske broj: 19362/18 od dana 5. svibnja 2022 godine. Poziva Sud da zaštiti dostojanstvo suda, a ujedno i neovisnost i slobodu odvjetništva, te ujedno osigura i zabranu vrijeđanja u podnescima u skladu s odredbama ZUS-a te kazni tuženika već u ovome upravnom sporu. U prilog svojim argumentima upućuje na, u odgovoru na žalbu pojedinačno navedene, odluke Europskog suda za ljudska prava, ovog Suda i Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Temeljem svega iznijetoga, predlaže odbiti žalbu tuženika u cijelosti kao neosnovanu te potvrditi osporavanu odluku kao zakonitu. Potražuje trošak sastava odgovora na žalbu po ovlaštenom opunomoćeniku odvjetniku kojeg smatra opravdanim troškom u predmetnom upravnom sporu.

4. Žalba je osnovana.

5. Ispitujući točku II. izreke rješenja prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. 39/26., dalje: ZUS), Sud nalazi da nije zasnovana na zakonu jer je donesena protivno odredbi članka 144. stavka 1. u vezi s člankom 147. stavkom 8. ZUS-a.

6. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je, u konkretnom slučaju, tužiteljica zahtjevom od 18. prosinca 2024., kod prvostupanjskog tijela zaprimljenog 23. prosinca 2024., zatražila izdavanje klauzule izvršnosti i pravomoćnosti na rješenje od 25. svibnja 2023., iako svjesna činjenice da je protiv tog rješenja pokrenula upravni spor zbog čega to rješenje nije steklo svojstvo pravomoćnosti.

6.1. Nadalje, prvostupanjsko tijelo je povodom zahtjeva tužiteljice postupilo u dijelu u kojem je za to bilo osnove i unutar roka propisanog člankom 137. stavkom 3. ZUP-a izdalo je tužiteljici klauzulu izvršnosti na predmetno rješenje i poslalo ga preporučenom poštom dana 30. prosinca 2024. uz dopis od 27. prosinca 2024., kojim je tužiteljicu ujedno obavijestio da joj dostavlja predmetno rješenje s klauzulom izvršnosti, a bez klauzule pravomoćnosti, budući da je tužiteljica protiv predmetnog rješenja podnijela upravnu tužbu pred Upravnim sudom u Zagrebu pod poslovnim brojem: Us I-2890/23, koji spor je u tijeku i odluka nije pravomoćna.

6.2. Sukladno dostavnici i prikazu praćenja pošiljke, prva dostava traženog rješenja s klauzulom izvršnosti opunomoćeniku tužiteljice pokušana je 3. siječnja 2025., kada je ostavljena obavijest o preuzimanju pošiljke te je pismeno uručeno 13. siječnja 2025. godine.

6.3. Tužiteljica je u međuvremenu, u periodu od prve dostave pismena i uručenja istoga, 3. siječnja 2025. putem pošte predala prigovor čelniku tijela radi nepostupanja.

6.4. Tuženik je predmetni prigovor zaprimio 7. siječnja 2025. i odbacio ga kao nedopuštenog rješenjem od istog dana, rješenje je predano pošti 13. siječnja 2025., dakle unutar roka propisanog člankom 122. stavkom 3. ZUP-a. Prva dostava tog pismena pokušana je 16. siječnja 2025, kada je ostavljena obavijest o primanju pošiljke, a pismeno je uručeno 24. siječnja 2025. godine.

6.5. Između pokušaja dostave i dostave, tužiteljice je podnijela tužbu 22. siječnja 2025. godine.

6.6. Tužiteljica je podneskom od 16. siječnja 2026. povukla tužbu u predmetnom upravnom sporu, navodeći da je 24. siječnja 2025. zaprimila rješenje tuženika KLASA:UP/II-551-06/23-014/1758, URBROJ: 251-02-01/001-25-7 od 7. siječnja 2025. kojim je tuženik odlučio o njenom prigovoru.

7. Iz izložene kronologije radnji poduzetih od strane tužiteljice i kronologije postupanja javnopravnih tijela, proizlazi da su javnopravna tijela u svemu postupila u okviru ZUP-om propisanih rokova. Nadalje, u trenutku podnošenja predmetne tužbe (22. siječnja 2025.) radi nepostupanja tuženika po prigovoru tužiteljice podnesenom čelniku tijela, tužiteljica je već bila uredno zaprimila (13. siječnja 2025.) dopis tuženika od 27. prosinca 2024. s klauzulom izvršnosti izdanom na rješenje prvostupanjskog tijela od 25. svibnja 2023. godine.

8. Stranka koja je opravdano pokrenula upravni spor zbog šutnje uprave ima pravo na naknadu troškova ako je spor obustavljen nakon što je upravno tijelo donijelo odluku. Taj pravni stav ugrađen je u članak 147. stavak 6. novog ZUS-a, koji izričito propisuje da tužitelj ima pravo na naknadu troškova ako je spor obustavljen nakon što je tuženik postupio po tužbenom zahtjevu.

9. Međutim, uzimajući u obzir sve okolnosti ovog konkretnog slučaja, u predmetnoj stvari je ostvaren izuzetak od pravila o naknadi troškova u takvom slučaju propisan člankom 147. stavkom 8. ZUS-a, jer se, po ocjeni ovog Suda, ovdje radi o zlouporabi prava od strane tužiteljice i njezinog odvjetnika, a ne o uobičajenom korištenju prava na pravni lijek.

10. Ne ulazeći u ocjenu zakonitosti točke I. izreke rješenja prvostupanjskog suda, kojom je sud obustavio predmetni upravni spor, ovaj Sud želi, u kontekstu ocjene osnovanosti zahtjeva tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora, naglasiti da pravo na podnošenje prigovora iz članka 122. ZUP-a, kao i tužbe u upravnom sporu, nije svrha samo sebi, već vršenje tog prava treba biti u skladu sa ciljem radi kojeg postoji pravo na podnošenje tužbe. U konkretnoj situaciji zahtjev tužiteljice bio je usmjeren na izdavanje klauzule izvršnosti, o čemu je odlučeno prije pokretanja predmetnog upravnog spora, zbog čega tužiteljica, po ocjeni ovog Suda nije imala nikakav pravni interes u upravnom sporu tražiti donošenje odluke o prigovoru podnesenom čelniku tijela.

11. Naime, tužiteljica pokušava ostvariti ovlaštenje koje joj je dopustila pravna norma, ali je ostvarivanje ovlaštenja u konkretnom slučaju protivno cilju pravne norme, jer cilja ostvarenju svrhe koja je različita od one zbog koje postoji pravo na pravni lijek. Ako stranka nije zaista zainteresirana za rješavanje upravne stvari i podnosi pravne lijekove samo radi stvaranja procesne situacije u kojoj može tražiti troškove, onda se radi o zlouporabi prava.

12. Pravna norma ne bi trebala štititi zlouporabu prava, jer bi to vodilo do pravno nepoželjnih posljedica – poticanja odvjetnika i stranaka da pokreću upravne sporove samo radi ostvarivanja troškova, a ne radi stvarne zaštite prava.

13. Dakle, pravo na tužbu u upravnom sporu nije cilj sam po sebi, nego postoji kako bi stranke zaštitile svoja prava i pravne interese. Ako se pravni lijek koristi isključivo kao sredstvo za ostvarivanje naknade troškova, a ne za ispravljanje nezakonitosti, tada se ne radi o legitimnoj upotrebi prava, već o izigravanju pravnog sustava. Zlouporaba prava postoji kada se pravno ovlaštenje koristi protivno svrsi zbog koje je dano.

14. Članak 147. stavak 8. ZUS-a omogućava sankcioniranje zlouporabe prava. Stranka koja zlouporabi prava koja joj pripadaju nema pravo na naknadu troškova.

15. U tom smislu pravilno tuženik upućuje na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2561/2018 od 19. lipnja 2019., koja je primjenjiva i u predmetnom postupku s aspekta prava na pristup sudu zbog toga što je tužiteljici uskraćeno pravo na naknadu troškova upravnog spora. Naime, u toj odluci izraženo je pravno shvaćanje da se svrha pravila po kojima se strankama koje pokreću upravne sporove troškovi spora mogu uopće ne naknaditi (kao u ovome slučaju) sastoji u izbjegavanju neopravdanog pokretanja upravnih sporova i nerazumno visokih troškova sporova odvraćanjem potencijalnih tužitelja od pokretanja neutemeljenih sporova ili podnošenja previsokih tužbenih zahtjeva bez snošenja posljedica.

16. Odvjetnici moraju pokazati visok stupanj profesionalne razboritosti te izbjegavati podnošenje pravnih lijekova koji su suprotni svrsi prava na podnošenje pravnog lijeka. Sukladno Kodeksu odvjetničke etike („Narodne novine“, broj 64/07., 72/08., 64/18., 52/21., 83/21., 81/22.), odvjetnik smije štititi interese svoje stranke samo sredstvima koja su u skladu sa zakonom, s dostojanstvom odvjetničkog poziva i s dobrim običajima, a nisu protivna njegovoj savjesti (I. Opća načela, točka 8.). Nastup odvjetnika pred sudovima bilo u podnescima, bilo u govorima, treba biti što stvarniji i sažetiji, u mjeri u kojoj to ne ide na štetu zaštite interesa stranke (VIII. Odnos prema sudovima, upravnim i drugim državnim tijelima, točka 89. Kodeksa).

17. Stoga, po ocjeni ovog Suda, pravo na tužbu je u predmetnom slučaju korišteno isključivo u financijske svrhe, što je suprotno svrsi upravnog spora te se u predmetnom upravnom sporu ne teži legitimnom cilju zaštite prava i pravnih interesa tužiteljice, o čijem zahtjevu je postupljeno prije podnošenja predmetne tužbe. Stoga su ocijenjeni neosnovanima prigovori tužiteljice izneseni u odgovoru na žalbu te se ovdje ne radi o povredi prava na pristup sudu ili onemogućavanju odvjetnika u obavljanju odvjetničke službe ili stvaranju bilo kakvog pritiska i vrijeđanju odvjetnika.

18. Nisu od utjecaja na drukčiju odluku u predmetnoj upravnoj stvari navodi tužiteljice kojima iznosi svoje viđenje činjenica i tumačenje primjene mjerodavnih pravnih propisa, a jednako tako niti praksa sudova na koju se poziva tužiteljica nije od utjecaja jer se u tim predmetima radi o drukčijoj činjeničnoj i pravnoj osnovi. Ujedno nije od utjecaja prigovor da tuženik navodi da podnosi žalbu protiv presude, iako se u konkretnom slučaju radi o rješenju, jer je iz sadržaja žalbe razvidno da tuženik osporava točku II. izreke ovdje pobijanog rješenja prvostupanjskog suda.

19. Slijedom izloženog, valjalo je usvojiti žalbu tuženika i poništiti točku II. izreke rješenja prvostupanjskog suda, na temelju članka 135. stavka 2. u vezi s člankom 128. stavka 4. ZUS-a, a ujedno je, na temelju članka 148. stavka 4. u vezi s člankom 147. stavkom 8. ZUS-a i člankom 147. stavkom 1. ZUS-a, valjalo odbiti zahtjev tužiteljice za naknadu troška prvostupanjskog upravnog spora i žalbenog dijela upravnog spora.

U Zagrebu 26. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić