Poslovni broj: Usž-1810/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice DG iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2530/2024-7 od 23. siječnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 26. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2530/2024-7 od 23. siječnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-551- 06/23-014/862, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 25. travnja 2023., kojim se odbija prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/2166, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 20. ožujka 2023. (točka I. izreke). Istim rješenjem odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova (točka II. izreke).

2. Navedenim prvostupanjskim rješenjem od 20. ožujka 2023. zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I - 551-06/16-013/389, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 4. listopada 2016., u dijelu koji se odnosi na visinu novčane pomoći i uvjete za prestanak prava, sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22., dalje: Odluka/22).

3. Tužiteljica izjavljuje žalbu na presudu u cijelosti iz svih žalbenih razloga propisanih u Zakonu o upravnim sporovima (,,Narodne novine'', broj: 36/24 i 39/26, dalje: ZUS) i to zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenoga činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava.

3.1. U žalbi u bitnom, navodi da osporava nadležnost tuženika za pokretanje postupka po službenoj dužnosti i to zbog nedostatka uvjeta propisanog u članku 42. Zakona o općem upravnom postupku (,,Narodne novine'' broj: 47/09., 110/21.; dalje: ZUP) i Pravilnikom o unutarnjem redu prvostupanjskog gradskog upravnog ureda, a osporava i postojanje potpisa od strane naznačenog potpisnika na tužbom pobijana rješenja. Ukazuje na to da je tužbom prigovorila i zakonitosti članka 10. Odluke/18, te zakonitosti upravnog postupka u cijelosti, potonje naročito jer nije proveden ispitni postupak te jer tuženik ne može biti nadležno tijelo pošto je mišljenja da prigovor nije zakonit pravni lijek zbog članka 164. st. 4. Statuta Grada Zagreba (,,Službeni glasnik Grada Zagreba'' broj: 11/2021.).

3.2. Prigovara narušavanju prava razmjernosti, prava na pravično suđenje, saslušanje stranke u upravnom postupku, te prava na nepovredivost vlasništva, kao i zabranama ne bis in idem i res judicata, jer se nezakonito modificira pravomoćno rješenje. Navodi da je svoja prava stekla rješenjem, donesenim na temelju Odluke/16, a koji je pak propis stavljen izvan snage Odlukom/18 koja je prijelaznim i završnim odredbama propisala ujedno i da će svi postupci započeti po Odluci/16 biti i dovršeni i dalje po Odluci/16. Odlukom/22 je izmijenjena pak isključivo Odluka/18 i kasnije izmjene i dopune. Odlukom/22 se nije zadiralo u prava ili obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16. Pojašnjava da je zabrana retroaktivnosti narušena jer je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, rješavano ex tunc, a ne profuturo, jer se zadiralo u upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti.

3.3. Prigovara da je u postupku došlo do bitne povrede odredbi upravnog spora , jer se u obrazloženju presude ne navodi koje je odredbe materijalnog prava sud primijenio odlučujući o sporu u odnosu na iznijeti prigovor tužiteljice da je ista prava stekla temeljem primjene Odluke/16, a ne Odluke/18-22. Smatra da je prvostupanjski sud sadržajno propustio suditi o bitnim prigovorima odnosno da je izostalo obrazloženje koje bi sadržavalo dovoljne i/ili relevantne, razloge odbijanja prigovora. Osporava nadležnost tuženika za rješavanje prigovora i navodi da je sud nezakonito i krivo ocijenio da je rok propisan u čl. 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok, s čim u vezi, upućuje se na obvezatno pravno shvaćanje USRH u t. 31. Odluke broj: U-III-5694/2013 od 1. ožujka 2016. (,,Narodne novine'' broj: 27/2016.), upućuje na pojmovne definicije i opsežno elaborira svoje pravno mišljenje o naravi procesnih rokova, pozivajući se pritom i na stavove iz europske sudske prakse.

3.4. U odnosu na prigovor da je osoba koja je u prvostupanjskom tijelu postupala bila nenadležna, smatra da sud sudi nezakonito, a sporan je i nečitak potpis službene osobe.

3.5. Smatra neosnovanom i odluku o trošku upravnog spora i predlaže usvojiti žalbu te poništiti prvostupanjsku presudu u cijelosti i vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje, a podredno predlaže presudom riješiti stvar na način da se u cijelosti usvoji tužbeni zahtjev. Potražuje trošak sastava žalbe po ovlaštenom opunomoćeniku odvjetniku.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da prvostupanjski upravni sud odbijanjem tužbenog zahtjeva nije povrijedio zakon na štetu tužiteljice, pri čemu je za svoju odluku naveo pravno relevantne razloge utemeljene na podacima sveza spisa i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

7. Sud nalazi da se osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj citiranom zakonskom odredbom iz razloga na koje tužiteljica upire u žalbi. To stoga jer je, prema podacima sveza spisa, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama ZUS -a, a prvostupanjski upravni sud je presudu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora, te je, primjenom izrijekom navedenih odredaba ZUP-a i Odluke/22, osnovano ocijenio zakonitim rješenje tuženika, pri čemu je za takvu svoju odluku naveo jasne i dostatno obrazložene razloge.

8. Na drukčiji zaključak ne ukazuju ni žalbeni navodi, kojima tužitelj ica, u bitnom ponavlja prigovore istaknute u tužbi, tražeći u stvari drukčiju ocjenu utvrđenog činjeničnog stanja te dajući pritom svoje tumačenje primijenjenog materijalnog i postupovnog prava, što nije od utjecaja na rješavanje ove stvari. Ovo osobito imajuć i u vidu da je pravilnost stajališta zauzetih u osporenoj presudi ovaj Sud već potvrdio u nizu ovosudnih presuda (primjerice presuda poslovni broj Usž-3496/2025-2 od 22. listopada 2025., Usž-3551/2025-2 od 19. studenoga 2025., Usž-4083/2025-2 od 11. studenoga 2025., Usž-448/2026-2 od 9. travnja 2026., Usž-346/2026-2 od 9. travnja 2026., Usž-58/2026-2 od 24. veljače 2026., Usž-269/2026-2 od 9. travnja 2026., Usž- 209/2026-4 od 28. travnja 2026., Usž-744/2026-2 od 7. svibnja 2026. i dr.), u kojima je detaljnije odgovoreno, pored ostalih, i na istovrsne žalbene prigovore pa se tužitelj ica s tim u vezi upućuje i na sadržaj navedenih javno dostupnih presuda.

9. Naime, presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., odbijeni su prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, kojom su promijenjeni uvjeti prestanka novčane pomoći i iznosi novčane pomoći, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Grad Zagreb je time, na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelja, slijedom čega ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom/22.

10. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22, koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije ni smjelo postupati po istoj. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen, a rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske U-III-654/2024 od 25. veljače 2026. odbačena je ustavna tužba kojom se osporavala ta presuda ovog Suda. Time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije, koje pravo je tužiteljica ovdje i iskoristila.

11. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 4. ZUS-a). Po ocjeni Suda, izvođenje predloženih dokaza, imajući u vidu činjenice spisa predmeta, ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, a spis tuženika dostavljen je uz odgovor na tužbu te ga je tužiteljica mogla razgledati sukladno odredbama članka 113. ZUS-a.

12. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja na koje on upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužitelj ica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je i iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu.

13. Neosnovano tužiteljica prigovara da je svoje pravo roditelja odgojitelja ostvarila temeljem Odluke/16 pa da nije bilo osnove za primjenu Odluke/18-22 na pravo ostvareno temeljem Odluke/16, jer je postupak utvrđivanja prava tužiteljice po Odluci/16, u trenutku stupanja na snagu Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 10/18.) bio završen, a potonja Odluka/18 u članku 12. propisuje da će postupci koji su započeti prema odredbama Odluke/16, a do stupanja na snagu ove odluke nisu dovršeni, biti dovršeni prema odredbama te odluke, dok sukladno članku 13. Odluke/18, danom stupanja na snagu te odluke, prestaje važiti Odluka/16.

14. U odnosu na prigovore u pogledu povrede prava na mirno uživanje vlasništva, povrede načela zaštite stečenih prava i legitimnih očekivanja, odnosno zadiranja u pravomoćni upravni akt i povredu načela retroaktivnosti, koji su i po ocjeni ovog Suda neosnovani, treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., Sud utvrdio da Odluka ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu, već utječe na opseg prava i trajanje u budućnosti, a da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz - 143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.).

15. Nije osnovan ni prigovor da je sporno ovlaštenje osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je takav navod neosnovan jer je, pravilnom primjenom odredbe članka 23. ZUP-a, rješenje donijela službena osoba u čijem opisu poslova je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela, a što proizlazi iz sadržaja Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22., 31/22).

16. Slijedom izloženog, ovaj Sud nije našao osnove osporenu presudu, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ocijeniti nezakonitom pa je žalbu valjalo odbiti.

17. Na kraju, a s obzirom da je tužbeni zahtjev pravilno odbijen, to je tužitelj osnovano odbijen i sa zahtjevom za naknadu troškova predmetnog upravnog spora, jer, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a, stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Iz istih razloga, a jer tužitelj nije uspio u žalbenom dijelu ovog upravnog spora, valjalo je odbiti i njegov zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe.

18. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučiti kao u izreci ove presude.

U Zagrebu 26. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić