Poslovni broj: Usž-515/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Ljiljane Karlovčan-Đurović i Silvija Čovića, članova vijeća te sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice KF iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Marijan Ruždjak, odvjetnik u odvjetničkom društvu Ruždjak i partneri d.o.o., Zagreb, Draškovićeva 40/II, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi rasporeda na radno mjesto, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-2648/2025-10 od 24. studenoga 2025., na sjednici vijeća održanoj 21. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l- 2648/2025-10 od 24. studenoga 2025.

II. Poništava se rješenje Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II- 112-02/25-03/3, URBROJ: 251-02-01-25-2 od 17. lipnja 2025. i rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za mjesnu samoupravu, promet, civilnu zaštitu i sigurnost, KLASA: UP/I-112-02/25-003/202, URBROJ: 251-13-01/001-25-1 od 31. ožujka 2025.

III. Nalaže se tuženiku Gradu Zagrebu, Gradonačelniku, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, naknaditi tužiteljici KF iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], trošak upravnog spora u iznosu od 4.062,50 eura u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

IV. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora u preostalom dijelu.

Obrazloženje

1. Uvodno naznačenom presudom odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika KLASA: UP/II-112-02/25-03/3, URBROJ: 251-02-01- 25-2 od 17. lipnja 2025. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za mjesnu samoupravu, promet, civilnu zaštitu i sigurnost, KLASA: UP/I-112-02/25-003/202, URBROJ: 251-13-01/001-25-1 od 31. ožujka 2025., kao i zahtjev tužiteljice za naknadu troška.

2. Osporenim rješenjem tuženika od 17. lipnja 2025. odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za mjesnu samoupravu, promet, civilnu zaštitu i sigurnost, KLASA: UP/I-112-02/25-003/202, URBROJ: 251-13- 01/001-25-1 od 31. ožujka 2025., kao neosnovana.

3. Protiv uvodno naznačene presude tužiteljica je podnijela žalbu osporavajući njezinu zakonitost iz razloga bitne povrede pravila sudskog postupka te zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Tužiteljica smatra da obrazloženje pobijane presude nije u skladu s ustavnim načelima jednakosti stranaka pred zakonom (članak 14. Ustava Republika Hrvatske (“Narodne novine”, 56/90., 135/97,, 113/00., 28/01., 76/10., 5/14. - dalje: Ustav RH) i prava na pravično suđenje (članak 29. Ustava RH) iz razloga izostanka svestrane analize svih provedenih dokaza te priklanjanja obrazloženju tuženika bez obzira na istaknute prigovore. Ističe da je neprihvatljivo obrazloženje prvostupanjskog suda u odnosu na prigovor tužiteljice da je drugostupanjsko rješenje utemeljeno na naknadnom očitovanju Gradskog ureda za mjesnu samoupravu, promet, civilnu zaštitu i sigurnost od 26. svibnja 2025., a da tužiteljica činjenice iz tog naknadnog obrazloženja nije osporavala. S tim u vezi, citira dijelove tužbe u kojima je ukazivala na navedene propuste te isticala da joj to dodatno očitovanje nije nikad dostavljeno.

3.1. Tužiteljica nadalje ponavlja ranije žalbene i tužbene navode, ukazujući na propust u provođenju savjetovanja sa sindikalnim povjerenikom, pozivajući se na odredbu članka 92. Kolektivnog ugovora za službenike i namještenike u gradskim upravnim tijelima Grada Zagreba (Službeni glasnik Grada Zagreba 40/22., 12/23., 43/23., 31/24., 40/24., 1/25. i 13/25. – dalje: KU). Mišljenja je da se u navedenoj odredbi, odluke o kojima se provodi savjetovanje navode samo primjerice, a ne taksativno te da odluka o rasporedu predstavlja odluku važnu za položaj službenika o kojoj se mora provesti savjetovanje sa sindikalnim povjerenikom. Smatra da je prvostupanjski sud neosnovano prihvatio da u odredbi članka 92. KU nije izričito navedeno da se i o odluci o rasporedu provodi savjetovanje, a da je bio dužan taj prigovor razmotriti i ocijeniti radi li se ipak o odluci koja je važna za položaj službenika, zbog čega da je počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka.

3.2. Tužiteljica ponovno ističe propust prvostupanjskog tijela u omogućavanju izjašnjenja u smislu odredbe članka 30. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP), ukazujući da je prvostupanjski sud utvrdio da tuženik nije postupio u skladu s tom odredbom, ali da je taj propust neosnovano relativizirao.

3.3. U odnosu na istaknuti prigovor o manjkavom obrazloženju prvostupanjskog rješenja u vidu propusta u usporedbi pojedinih službenika s obzirom na ocjene dosadašnjeg rada i učinkovitosti, pozivom na odredbu članka 105. stavak 2. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, 86/08., 61/11., 04/18., 112/19. i 17/25. – dalje: ZSNLP(R)S), tužiteljica ponavlja kako se taj propust u drugostupanjskom postupku pokušao opravdati davanjem dodatnog očitovanja koje da joj nikad nije dostavljano. Navodi da po tom pitanju sud nije dao nikakvo obrazloženje, a radi se o odlučnim činjenicama, pa da je i u tom dijelu počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka.

3.4. Također, tužiteljica ističe da je u tužbi ukazivala na povrede ZUP -a od strane drugostupanjskog tijela. Navodi da je, sukladno odredbama 66. KU, tražila da Gradonačelnik, prije donošenja rješenja o žalbi, prethodno razmotri mišljenje sindikalnog povjerenika, što nije učinjeno, slijedom čega da je drugostupanjsko rješenje ništetno temeljem odredbe članka 150. stavak 2. Zakona o radu („Narodne novine“, 93/14., 127/17., 98/19., 151/22., 46/23. i 64/23. - dalje: ZOR). Ističe i kako je u žalbi omaškom navela pogrešan broj odredbe – umjesto članka 66. KU, navela je članak 68. KU, ali da je jasno izrazila sadržaj zahtjeva. Smatra da navedena omaška pera ne može biti od utjecaja, ali da prvostupanjski sud i u ovom slučaju relativizira opisanu povredu, obrazlažući da zbog poziva tužiteljice na odredbu članka 68. KU, tuženik prije donošenja osporenog drugostupanjskog rješenja nije imao obvezu prethodnog razmatranja mišljenja sindikalnog povjerenika.

3.5. Tužiteljica predlaže Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske da poništi pobijanu presudu i osporena upravna rješenja, uz naknadu cjelokupnog troška postupka tužiteljici, podredno da predmet vrati na ponovno suđenje prvostupanjskom sudu, ali pred drugog suca.

4. Tuženik je u odgovoru na žalbu u cijelosti ostao kod odgovora na tužbu te predložio da se žalba tužiteljice odbije.

5. Žalba je osnovana.

6. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama propisanim člankom 134. stavka 1. ZUS-a, pazeći na razloge ništavosti po službenoj dužnosti, ovaj Sud nalazi da postoje razlozi zbog kojih se presuda pobija, odnosno da je prvostupanjskom presudom povrijeđen zakon na štetu tužiteljice.

7. Iz spisa predmeta upravnog postupka proizlazi da je prvostupanjsko upravno tijelo u konkretnoj upravnoj stvari, uslijed donošenja novog pravilnika o unutarnjem redu (Pravilnik o izmjenama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za mjesnu samoupravu, promet, civilnu zaštitu i sigurnost (Službeni list Grada Zagreba, 10/25. - dalje: Pravilnik), donijelo rješenje KLASA: UP/I-112-02/25-003/202, URBROJ: 251-13- 01/001-25-1 od 31. ožujka 2025. (dalje - prvostupanjsko rješenje), kojim se tužiteljica, doktorica znanosti iz znanstvenog područja Društvenih znanosti, znanstvenog polja Informacijske i komunikacijske znanosti, s ukupnim radnim stažem od 18 godina, s danom 14. travnja 2025., raspoređuje na neodređeno vrijeme, na radno mjesto više upravne savjetnice - koordinatorice za rad tijela mjesne samouprave (II. Kategorija, podkategorija viši stručni savjetnik, klasifikacijski rang 4.) u Područnom odsjeku Centar (Donji grad, Podsljeme, Gornji grad - Medveščak i Črnomerec) Odjela za rad tijela mjesne samouprave u Sektoru za rad mjesne samouprave Gradskog ureda za mjesnu samoupravu, promet, civilnu zaštitu i sigurnost, te joj je utvrđena pripadajuća plaća. U prethodnom razdoblju, tužiteljica je bila raspoređena na radno mjesto voditelj ice Područnog odsjeka Donja Dubrava.

7.1. Protiv prvostupanjskog rješenja tužiteljica je podnijela žalbu u kojoj je navela da se u biti radi o premještaju i da joj prije donošenja rješenja trebala biti dana mogućnost izjašnjavanja, kao i da nije provedeno savjetovanje sa sindikalnim povjerenikom. Također je ukazala na povredu odredbe članka 105. stavak 2. ZSNLP(R)S, odnosno izostanak obrazloženja u pogledu kriterija koji su primijenjeni prilikom donošenja rješenja o rasporedu te istaknula prijedlog da gradonačelnik, temeljem odredbe 68. KU, prilikom odlučivanja o žalbi, prethodno razmotri mišljenje sindikalnog povjerenika.

7.2. Spisu predmeta upravnog postupka prileži očitovanje na žalbu Gradskog ureda za mjesnu samoupravu, promet, civilnu zaštitu i sigurnost, KLASA: UP/I -112-02/25- 003/202, URBROJ: 251-13-01/001-25-4 od 24. svibnja 2025., u kojem se, između ostalog, navodi da je tužiteljica tijekom dosadašnjeg rada, pokazala veću stručnost, učinkovitost i kvalitetu u radu s tijelima mjesne samouprave nego u radu kao rukovodeći službenik te da je procijenjeno da će tužiteljica kvalitetnije obavljati poslove višeg stručnog savjetnika - koordinatora za rad tijela mjesne samouprave, nego poslove voditelja područnog odsjeka. Također je navedeno da su svi sadašnji voditelji područnih odsjeka Odjela bili voditelji područnih odsjeka i u bivšem unutarnjem ustrojstvu Odjela, a da su za svoj rad ocijenjeni jednakom ili višom ocjenom od ocjene kojom je ocijenjen rad tužiteljice te da su pokazali višu razinu znanja i sposobnosti kao rukovodeći službenici nego tužiteljica. Međutim, iz spisa predmeta ne proizlazi da bi navedeno očitovanje bilo dostavljeno tužiteljici.

7.3. Nadalje je razvidno da je osporenim rješenjem KLASA: UP/II-112-02/25-03/3, URBROJ: 251-02-01-25-2 od 17. lipnja 2025. (dalje - drugostupanjsko rješenje), tuženik odbio tužiteljičinu žalbu kao neosnovanu, pozivajući se, u bitnom, na razloge iz navedenog očitovanja od 24. svibnja 2025.

8. U obrazloženju pobijane presude, a u odnosu na istaknute prigovore tužiteljice da joj nije omogućeno izjašnjavanje u upravnom postupku (članak 30. st. 1. ZUP -a), prvostupanjski sud je naveo da je u konkretnom slučaju postojala prethodna obveza tuženika omogućiti tužiteljici izjašnjavanje o svim relevantnim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima, ali da propust upravnih tijela u primjeni članka 30. st. 1. ZUP-a u konačnici ipak nije utjecao na pravilnost i zakonitost donesenih odluka, odnosno, da je isto moglo predstavljati tek relativno bitnu povredu odredbi upravnog postupka.

8.1. S navedenim obrazloženjem prvostupanjskog suda slaže se i ovaj Sud, a navedeno (a što je prvostupanjski sud pravilno naveo), imajući u vidu da je upravni sud ovlašten voditi upravni spor kao spor pune jurisdikcije, pri čemu je ovlašten samostalno utvrđivati činjenično stanje, provoditi dokaze potrebne za njegovo utvrđenje, provesti usmenu raspravu, odnosno sud je ovlašten meritorno odlučiti o konkretnoj upravnoj stvari.

9. Nadalje, u obrazloženju pobijane presude, a po pitanju savjetovanja sa sindikalnim povjerenikom, prvostupanjski sud pravilno ukazuje da u članku 92. stavak 2. KU, među takstativno navedenim odlukama u vezi kojih je potrebno prethodno provesti savjetovanje sa sindikalnim povjerenikom, nije spomenuta odluka o rasporedu službenika.

9.1. Odredbom članka 92. stavka 1. KU propisano je da se je, prije donošenja odluke važne za položaj službenika i namještenika, čelnik upravnog tijela dužan savjetovati sa sindikalnim povjerenikom ili drugim ovlaštenim predstavnikom Sindikata o namjeravanoj odluci i mora mu, pravodobno, dostaviti sve odgovarajuće podatke važne za donošenje odluke i razmatranje njezina utjecaja na položaj službenika i namještenika.

9.2. Stavkom 2. istog članka propisano je da se važnim odlukama iz stavka 1. toga članka smatraju odluke o:

- o donošenju pravilnika o unutarnjem redu,

- o planu zapošljavanja i otkazu,

- o mjerama u vezi sa zaštitom zdravlja i sigurnosti na radu,

- o uvođenju nove tehnologije te promjene u organizaciji rada i načinu rada,

- o rasporedu radnog vremena,

- o noćnom radu

- o naknadama za izume i tehničko unapređivanje.

9.3. Suprotno žalbenim navodima tužiteljice, već iz izričaja citirane odredbe jasno je da je riječ o zatvorenom broju (numerus clausus), a ne o otvorenoj listi gdje su samo primjerice navedene odluke o kojima postoji obveza savjetovanja.

10. U konkretnom slučaju, kako to pravilno navodi prvostupanjski sud, postojala je pravna osnova za raspored tužiteljice, budući da je Pravilnikom ukinuto tužiteljičino dotadašnje radno mjesto voditeljice Područnog odsjeka Donja Dubrava, odnosno cijeli taj odsjek.

11. Kako je to već isticano u ranijim odlukama ovoga Suda (primjerice Usž- 1401/2025-2 od 21. svibnja 2025.), raspored (državnih) službenika u situaciji donošenja novog Pravilnika o unutarnjem redu podliježe slobodnoj (diskrecijskoj) ocjeni kao obliku slabije vezanosti javnopravnog tijela pravnom normom, u okviru zakonom dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana (članak 5. stavak 2. ZUS-a). Naime, pri ustrojstvenom preustroju, poslodavac ima značajnu slobodu pri raspoređivanju službenika na pojedina radna mjesta jer je samom poslodavcu u interesu prilagoditi znanje i stručnost službenika pojedinim radnim mjestima. Međutim, unatoč slabijoj vezanosti pravnom normom pri donošenju odluke o rasporedu, takva odluka mora biti obrazložena, a izneseni razlozi moraju biti valjani, dostatni za rješavanje upravne stvari, što je nužno radi obrazlaganja zakonitosti postupanja, granicama ovlasti i svrhovitosti primjene danih ovlasti u konkretnom predmetu.

12. Odredbama članka 105. ZSNLP(R)S-a propisano je, u stavku 1., da se, kad se donese pravilnik o unutarnjem redu, službenici raspoređuju na radna mjesta, sukladno tom pravilniku, vodeći računa o poslovima koje su do tada obavljali. Stavkom 2. navedenog članka propisano je da se, ako se pravilnikom ukidaju pojedine ustrojstvene jedinice upravnog tijela, pojedina radna mjesta u upravnom tijelu ili se smanjuje potreban broj izvršitelja na pojedinim radnim mjestima, službenici koji su do tada bili raspoređeni na ta radna mjesta, odnosno u ustrojstvene jedinice koje se ukidaju, raspoređuju na druga radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete. Prednost kod rasporeda na radno mjesto ima službenik koji ima bolje ocjene dosadašnjeg rada i učinkovitosti.

13. Odredbom članka 98. stavak 5. ZUP-a, između ostalog je propisano da obrazloženje (rješenja) sadržava kratko izlaganje zahtjeva stranke, utvrđeno činjenično stanje, razloge koji su bili odlučujući pri ocjeni pojedinih dokaza, razloge zbog kojih nije usvojen koji od zahtjeva stranaka, razloge donošenja zaključaka tijekom postupka te propise na temelju kojih je riješena upravna stvar.

13.1. U tom smislu, ovaj Sud ocjenjuje da prvostupanjsko rješenje nije obrazloženo sukladno odredbi članka 98. stavka 5. ZUP-a, a što su tuženik i prvostupanjski sud propustili utvrditi unatoč takvim prigovorima tužiteljice. Naime, prvostupanjsko rješenje ne sadrži razloge o odlučnim činjenicama - konkretno, iz obrazloženja prvostupanjskog rješenja ne proizlazi da je prvostupanjsko tijelo vodilo računa o prednosti kod rasporeda na radno mjesto te s tim u vezi utvrđene činjenice navelo u obrazloženju rješenja, odnosno iznijelo razloge koji upućuju na zaključak da je odluka o rasporedu na zakonu utemeljena. Štoviše, prvostupanjsko tijelo samo je djelomično citiralo mjerodavnu odredbu članka 105. stavak 2. ZSNLP(R)S-a na način da je izostavljen dio odredbe koji propisuje da prednost kod rasporeda na radno mjesto ima službenik koji ima bolje ocjene dosadašnjeg rada i učinkovitosti. Uzimajući u obzir okolnosti konkretnog slučaja, u pravu je tužiteljica kada ističe da drugostupanjsko tijelo nije moglo nadomjestiti nedostatke u obrazloženju prvostupanjskog rješenja, posebice imajući u vidu da je drugostupanjsko rješenje utemeljeno na naknadnom obrazloženju prvostupanjskog tijela koje tužiteljici nije bilo dostavljeno.

14. Također, prema ocjeni ovog Suda, u pravu je tužiteljica kada ukazuje da prilikom donošenja rješenja o žalbi, tuženik nije postupio sukladno odredbama 66. KU, odnosno nije prethodno razmotrio mišljenje sindikalnog povjerenika, iako je ona to izričito zahtijevala.

14.1. Odredbom članka 65. KU propisano je da se sva rješenja o ostvarivanju prava, obveza i odgovornosti službenika i namještenika obvezatno, u pisanom obliku i s obrazloženjem, dostavljaju službeniku i namješteniku, s poukom o pravnom lijeku.

14.2. Odredbom članka 66. KU propisano je da je, odlučujući o izjavljenoj žalbi na odluku iz članka 65. tog ugovora, gradonačelnik dužan prethodno razmotriti mišljenje sindikalnog povjerenika ili druge ovlaštene osobe Sindikata, ako to službenici i namještenici zahtijevaju i o svojoj odluci pisanim putem izvijestiti sindikalnog povjerenika.

14.3. Citiranom odredbom članka 66. KU propisano je za radnika povoljnije (postupovno) pravo, koje tuženik u konkretnom slučaju nije ispoštovao, a prvostupanjski sud je, obrazlažući da iz originalnog primjerka tužiteljičine žalbe u upravnom postupku ne proizlazi da se ona pozvala na svoje pravo iz članka 66. KU- a, navedenu povredu zanemario, dajući prednost formi, unatoč jasnom sadržaju.

14.4. Naime, tužiteljica se je u žalbi podnesenoj protiv prvostupanjskog rješenja sadržajno pozvala na odredbu 66. KU, odnosno izričito zahtijevala da se “prije odlučivanja o ovoj žalbi prethodno razmotri mišljenje sindikalnog povjerenika”, pa činjenica da se tužiteljica prilikom podnošenja zahtjeva za prethodnim razmatranjem mišljenja sindikalnog povjerenika ili druge ovlaštene osobe Sindikata, pozvala na pogrešnu brojčanu oznaku članka KU, ne može biti odlučna.

15. Slijedom navedenog, temeljem članka 135. stavka 2. ZUS-a, odlučeno je kao pod točkom I. izreke presude.

16. Primjenom odredbi članka 147. stavak 1. te članka 144. stavak 1. i 2. ZUS -a, u vezi Tbr. 27. točka 1. i 2. odnosno Tbr. 27. točke 3., Tbr. 46. i Tbr. 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, 138/23. – dalje: Tarifa), tužiteljici je trebalo priznati trošak sastava tužbe i zastupanja na raspravi 24. studenoga 2025. od po 1.000,00 eura uvećano za 250,00 eura PDV -a (ukupno po 1.250,00 eura) te trošak sastava žalbe u iznosu od 1.250,00 eura uvećano za 312,50 eura PDV-a (ukupno 1.562,50 eura), dakle u sveukupnom iznosu od 4.062,50 eura. Stoga je odlučeno kao pod točkom III. izreke presude.

17. Iz sadržaja podnesaka tužiteljice od 12. rujna 2025. i 6. listopada 2025., proizlazi da se većinom radi o ponovljenim razlozima tužbe, s time da je sve izneseno u tim podnescima moglo biti izneseno i na usmenoj raspravi koja je uslijedila. Pored toga, navodi navedenih podnesaka nisu bili odlučni za ishod upravnog spora. Stoga je odlučeno kao pod točkom IV. izreke presude.

U Zagrebu 21. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan