REPUBLIKA HRVATSKA
Poslovni broj: Usž-210/2026-4
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Senke Orlić- Zaninović, članova vijeća te više sudske savjetnice Ivane Mamić Vuković, kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice MB iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupaju opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, u Zagrebu, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađenja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice izjavljene protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I - 3503/2023-9, od 9. listopada 2025., na sjednici vijeća održanoj 14. svibnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I - 3503/2023-9, od 9. listopada 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadom troškova ovog žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/266, URBROJ: 251-02-01/001-23-6 od 2. lipnja 2023. te zahtjev tužiteljice za naknadom troškova tog dijela upravnog spora.
1.1. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/512, URBROJ: 251-09-22- 1/003-23-6 od 31. ožujka 2023., a kojim rješenjem je zamijenjen dio ranijeg rješenja prvostupanjskog tijela, na način opisan izrekom tog rješenja.
2. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzećem sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Navodi kako je dugogodišnja korisnica novčane pomoći za roditelja odgojitelja, te da joj se sudskom odlukom, odnosno osporenim rješenjem drastično umanjuju prava stečena temeljem Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 25/22. - u daljnjem tekstu Odluka/22). Ističe kako je tijekom prvostupanjskog upravnog spora, sud održao ročište za objavu presude koje je trajalo svega pet minuta, pri čemu sudac nije usmeno niti ukratko obrazložio donesenu presudu. Pozivajući se na članak 121. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24. - u daljnjem tekstu ZUS), smatra da je prvostupanjski upravni sud takvim postupanjem izravno povrijedio zakon i načelo javnosti, uskraćujući joj pravo da u trenutku objave sazna ključne razloge gubitka spora. Nadalje, dodaje da joj tijekom cijelog postupka nije dostavljen upravni spis tuženika na očitovanje, unatoč izričitim zakonskim odredbama o pravu stranke na uvid u spis i izjašnjavanje o dokazima. Mišljenja je da dostava upravnog spisa nije tek tehničko pitanje, već pretpostavka za ostvarenje prava na pošteno suđenje, jer je bez uvida u dokumentaciju na kojoj je utemeljena odluka bila onemogućena u argumentiranom pobijanju činjeničnih utvrđenja tuženika. Smatra kako su takvim postupanjem suda povrijeđeni članci 48., 113. i 114. ZUS-a, koji reguliraju obveze suda u pogledu dostave pismena i omogućavanja uvida u dokaznu građu. Ovom dodaje i kako je prvostupanjski upravni sud odbio prijedlog za grafološko vještačenje potpisa na pobijanom aktu, iako smatra da je osnovano osporila autentičnost potpisa ovlaštene osobe, budući da je potpis na aktu vizualno odstupao od uobičajenog potpisa ovlaštene osobe. Stoga zaključuje da je odbijanjem dokaznog prijedloga za provođenjem grafološkog vještačenja, prvostupanjski upravni sud ostavio činjenično stanje nepotpuno utvrđenim u pogledu ključne činjenice – legaliteta donošenja akta. Nezakonit rad prvostupanjskog upravnog suda nalazi i u okolnosti da se taj sud umjesto individualne ocjene zakonitosti akta, paušalno pozvao na ranije odluke Visokog upravnog suda (M143/22) i Ustavnog suda, zanemarujući specifičnosti slučaja tužiteljice, kao i njezina stečena prava. S tim u vezi ukazuje kako je prvostupanjski upravni sud propustio utvrditi je li tuženik u postupku donošenja pojedinačnog akta proveo individualni test razmjernosti, budući da je evidentno kako tuženik nije analizirao specifičnu situaciju tužiteljice (broj djece, imovinsko stanje, mogućnost zaposlenja nakon dugogodišnjeg izbivanja s tržišta rada) prije nego što joj je drastično umanjio novčanu pomoć. Mišljenja je da je prvostupanjski upravni sud, propuštajući valjano cijeniti ovakav propust tuženika, potpuno paušalno prihvatio navode o "javnom interesu", ne utvrđujući je li taj interes u konkretnom slučaju prevagnuo nad njenim legitimnim očekivanjima i stečenim pravima. Ističe i kako je svoje pravo stekla temeljem pravomoćnog upravnog akta te da se temeljem članka 13. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21. - u daljnjem tekstu ZUP), pravomoćno rješenje kojim je stranka stekla određeno pravo može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima predviđenim zakonom (izvanredni pravni lijekovi), a što smatra da je tuženik pokušao izbjeći pukom promjenom općeg propisa nižeg ranga (Odluke), što je pravno neodrživo. Ukazuje i kako je tuženik propustio sve zakonske i samonametnute rokove za donošenje njenog pojedinačnog akta, jer je prema Odluci rok za donošenje akata bio do 31. prosinca 2022. te da čak i ako bi se u obzir uzelo razdoblje obustave izvršenja od strane Visokog upravnog suda, smatra kako je tuženik propustio donijeti akt u roku od 19 dana nakon prestanka obustave. Dodaje i kako je isključivim pozivanjem na odluku Visokog upravnog suda Usoz-143/22, prvostupanjski sud abdicirao od svoje dužnosti da provede kontrolu pune jurisdikcije u konkretnom upravnom sporu. Prema praksi Ustavnog suda RH (npr. U-III-1757/2021) i Europskog suda za ljudska prava, sud u upravnom sporu mora ispitati sve relevantne činjenice i pravna pitanja, a ne se samo slijepo držati ranijih odluka o zakonitosti općeg akta. Svaki pojedinačni akt zaht ijeva zasebnu ocjenu zakonitosti, što je u ovom slučaju izostalo. Poziva se i na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj Usoz-25/2024, koja naglašava važnost zakonske osnove za donošenje općih akata koji zadiru u prava građana. Predlaže da Sud uvaži njenu žalbu, poništi pobijanu presudu i predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovno postupanje, uz naknadu troškova provedenog upravnog spora.
3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga propisanih člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
6. Polazno i u odnosu na zahtjev za izuzećem svih sudaca Visokog upravnog suda koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti predmetnih općih akata, Sud navodi kako članovi sudačkog vijeća koji su sudjelovali u donošenju ove odluke nisu obuhvaćeni zahtjevom tužiteljice. Bez obzira na ovu okolnost Sud ukazuje i kako su zahtjevi za izuzećem odbijeni rješenjem predsjednice ovoga Suda, broj: Su-9/2026-44, od 26. ožujka 2026., odnosno i rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednika, broj: Su-109/2026-2, od 1. travnja 2026., u bitnom uz obrazloženje da pravno shvaćanje izraženo u presudi kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta (u objektivnom sporu) ne dovodi samo po sebi do nepristranosti u smislu članka 15. stavka 1. točke 5. Zakona, prilikom odlučivanja o zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom tog općeg akta (u subjektivnom sporu), niti se tvrdnje navedene u zahtjevu za izuzeće uopće mogu podvesti pod bilo koji od razloga propisanih odredbom članka 15. stavka 1. ZUS-a. Sud napominje kako je pravilnost tog stajališta potvrđena i ranijom odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 6. studenoga 2025., broj: U-III-3085/2025.
7. Nastavno, Sud ukazuje kako je člankom 126. stavkom 1. ZUS-a propisano da protiv presude upravnog suda stranke mogu izjaviti žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava, dok je člankom 134. stavkom 1. ZUS-a propisano da Visoki upravni sud ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi.
8. Cijeneći citirana zakonska određenja Sud nalazi da se osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj člankom 126. stavkom 1. ZUS-a, iz razloga na koje se tužiteljica poziva u svojoj žalbi. To stoga jer je, prema podacima spisa, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama Zakona, a prvostupanjski upravni sud je presudu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora, te je, primjenom izrijekom navedenih odredaba ZUP-a i Odluke/22, osnovano ocijenio zakonitim rješenje tuženika, pri čemu je za takvu svoju odluku naveo jasne i dostatno obrazložene razloge koje, zbog nepotrebnog ponavljanja, prihvaća i ovaj Sud.
9. Razmatrajući žalbene navode i u odnosu na okolnost da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na spis tuženika, treba reći da je sud u skladu s člankom 6. stavkom 2. ZUS-a omogućio tužiteljici cjelovito sudjelovanje u sporu, dok se spis tuženika dostavlja uz odgovor temeljem određenja ZUS-a, a ne kao prilog odgovoru na tužbu. Iz ovog razloga sam spis tuženika ne dostavlja se protivnim stranama spora, dok iste, ukoliko to žele, uvid u spis upravnog predmeta u kojem su ionako cjelovito sudjelovale, mogu svakodobno izvršiti po vlastitom zahtjevu.
10. U odnosu na meritum ovog spora, Sud ističe kako je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., odbijeni prijedlozi za ocjenu njene zakonitosti, koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.
11. Nadalje i u odnosu na prigovor tužiteljice da osporeni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22.
12. Glede prigovora tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon, iz kojeg razloga se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje, nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom istog ranga kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
13. Osim toga, Sud naglašava da je, u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, priznavanje takve beneficije isključivo izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna takvo „pravo“. U toj situaciji opće normativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija, treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav opće normativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po svom donositelju.
14. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti njenih prava i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023., kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 i koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21, imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56. obrazloženja).
15. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi, kao ni dokaza kojima se one mogu utvrditi. S obzirom na konkretan prigovor, odnosno odbijanje prijedloga za provođenje grafološkog vještačenja, osnovano se može smatrati da je izvođenje takvog dokaza, kraj nesporne okolnosti da se ovlaštena osoba tuženika čiji potpis bi trebalo vještačiti uključila u spor i branila radnje javnopravnih tijela, nepotrebno i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužiteljice. Naime, u skladu s člankom 8. stavkom 1. ZUS-a, upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.
16. Kraj takvog stanja stvari, ovaj Sud nije našao osnove osporenu presudu, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ocijeniti nezakonitom pa je žalbu valjalo odbiti.
17. Na kraju, a s obzirom da je tužbeni zahtjev pravilno odbijen, to je osnovano tužiteljica odbijena i sa zahtjevom za naknadu troškova predmetnog upravnog spora, jer, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a, stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Iz istih razloga, a jer tužiteljica nije uspjela u žalbenom dijelu ovog upravnog spora, valjalo je odbiti i njezin zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe.
18. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučiti kao u izreci ove presude.
U Zagrebu, 14. svibnja 2026.
Predsjednica vijeća
Ana Berlengi Fellner
