REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-441/2026-4

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Senke Orlić- Zaninović, članova vijeća te više sudske savjetnice Ivane Mamić Vuković, kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice BH iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupaju opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, u Zagrebu, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađenja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice izjavljene protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1744/2024-6, od 7. studenoga 2025., na sjednici vijeća održanoj 14. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1744/2024-6, od 7. studenoga 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadom troškova ovog žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/1277, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 19. svibnja 2023. te zahtjev tužiteljice za naknadom troškova tog dijela upravnog spora.

1.1. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3498, URBROJ: 251- 09-22-1/003-23-2, od 27. ožujka 2023., a kojim rješenjem je zamijenjen dio ranijeg rješenja prvostupanjskog tijela, na način opisan izrekom tog rješenja.

2. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzećem sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Navodi kako je dugogodišnja korisnica novčane pomoći za roditelja odgojitelja, te da su joj sudskom odlukom, odnosno osporenim rješenjem, drastično umanjena prava stečena temeljem Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 25/22 . - u daljnjem tekstu Odluka/22). Ističe kako je tijekom prvostupanjskog upravnog spora, održano ročište za objavu presude koje je trajalo svega pet minuta, pri čemu sudac nije usmeno niti ukratko obrazložio donesenu presudu. Pozivajući se na članak 121. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24. - u daljnjem tekstu ZUS), smatra da je Sud svojim postupanjem izravno povrijedio zakon i načelo javnosti, čime joj je uskraćeno pravo da u trenutku objave sazna ključne razloge gubitka spora. Nadalje, dodaje da joj tijekom cijelog postupka nije dostavljen upravni spis tuženika na očitovanje, unatoč izričitim zakonskim odredbama o pravu stranke na uvid u spis i izjašnjavanje o dokazima. Mišljenja je da dostava upravnog spisa nije tek tehničko pitanje, već pretpostavka za ostvarenje prava na pošteno suđenje , jer je bez uvida u dokumentaciju na temelju koje je tuženik donio pobijani akt, bila onemogućena u argumentiranom pobijanju činjeničnih utvrđenja tuženika. Smatra kako su takvim postupanjem suda povrijeđeni članci 48., 113. i 114. ZUS-a, koji reguliraju obveze suda u pogledu dostave pismena i omogućavanja uvida u dokaznu građu. Ovom dodaje i kako je prvostupanjski upravni sud odbio prijedlog za grafološko vještačenje potpisa na pobijanom aktu, iako smatra da je osnovano osporila autentičnost potpisa ovlaštene osobe, a već i s obzirom na to da je potpis na aktu vizualno odstupao od uobičajenog potpisa ovlaštene osobe. Stoga zaključuje da je odbijanjem dokaznog prijedloga za provođenjem grafološkog vještačenja, prvostupanjski upravni sud ostavio činjenično stanje nepotpuno utvrđenim u pogledu ključne činjenice – legaliteta donošenja akta. Nezakonit rad prvostupanjskog upravnog suda nalazi i u okolnosti da se taj sud umjesto individualne ocjene zakonitosti akta, paušalno pozvao na ranije odluke Visokog upravnog suda (B143/22) i Ustavnog suda, zanemarujući specifičnosti slučaja tužiteljice i njezina stečena prava. S tim u vezi ukazuje kako je prvostupanjski upravni sud propustio utvrditi je li tuženik u postupku donošenja pojedinačnog akta proveo individualni test razmjernosti, budući da je evidentno kako tuženik nije analizirao njezinu specifičnu životnu situaciju (broj djece, imovinsko stanje, mogućnost zaposlenja nakon dugogodišnjeg izbivanja s tržišta rada) prije nego što joj je drastično smanjio novčanu pomoć. Mišljenja je da je prvostupanjski upravni sud, propuštajući valjano cijeniti ovakav propust tuženika, potpuno paušalno prihvatio navode o "javnom interesu", ne utvrđujući je li taj interes u konkretnom slučaju prevagnuo nad legitimnim očekivanjima i stečenim pravima tužiteljice. Ističe i kako je svoje pravo stekla temeljem pravomoćnog upravnog akta te da se temeljem članka 13. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21. - u daljnjem tekstu ZUP), pravomoćno rješenje kojim je stranka stekla određeno pravo može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima predviđenim zakonom (izvanredni pravni lijekovi), a što smatra da je tuženik pokušao izbjeći pukom promjenom općeg propisa nižeg ranga (Odluke), što je pravno neodrživo. Ukazuje da opći akt ne može retroaktivno zadirati u pravomoćno utvrđena individualna prava bez provođenja odgovarajućeg postupka propisanog ZUP-om te stoga zaključuje da je Sud pogrešno primijenio materijalno pravo smatrajući da promjena Odluke automatski dopušta izmjenu pravomoćnih rješenja izvan zakonom uspostavljenih okvira. Ističe kako je tuženik propustio sve zakonske i samonametnute rokove za donošenje pojedinačnih akata, jer je prema Odluci rok za donošenje akata bio do 31. prosinca 2022. te da čak i ako se uzme u obzir razdoblje obustave izvršenja od strane Visokog upravnog suda, tuženik je propustio donijeti akt u roku od 19 dana nakon prestanka obustave. Dodaje i kako je isključivim pozivanjem na odluku Visokog upravnog suda Usoz-143/22, prvostupanjski upravni sud abdicirao od svoje dužnosti da provede kontrolu pune jurisdikcije u konkretnom upravnom sporu pozivajući se na praksu Ustavnog suda RH (npr. U-III-1757/2021) i Europskog suda za ljudska prava. Smatra da se u upravnom sporu moraju ispitati sve relevantne činjenice i pravna pitanja, a ne se samo slijepo držati ranijih odluka o zakonitosti općeg akta. Poziva se i na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj Usoz-25/2024, koja naglašava važnost zakonske osnove za donošenje općih akata koji zadiru u prava građana. Predlaže da Sud uvaži njenu žalbu, poništi pobijanu presudu i predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovno postupanje pred potpuno izmijenjenim vijećem/sucem pojedincem, uz naknadu troškova provedenog upravnog spora.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga propisanih člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Polazno i u odnosu na zahtjev za izuzećem svih sudaca Visokog upravnog suda koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti predmetnih općih akata, Sud navodi kako članovi sudačkog vijeća koji su sudjelovali u donošenju ove odluke nisu obuhvaćeni zahtjevom tužiteljice. Bez obzira na ovu okolnost Sud ukazuje i kako su zahtjevi za izuzećem odbijeni rješenjem predsjednice ovoga Suda, broj: Su-9/2026-44, od 26. ožujka 2026., odnosno i rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednika, broj: Su - 109/2026-2, od 1. travnja 2026., u bitnom uz obrazloženje da pravno shvaćanje izraženo u presudi kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta (u objektivnom sporu) ne dovodi samo po sebi do nepristranosti u smislu članka 15. stavka 1. točke 5. Zakona, prilikom odlučivanja o zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom tog općeg akta (u subjektivnom sporu), niti se tvrdnje navedene u zahtjevu za izuzeće uopće mogu podvesti pod bilo koji od razloga propisanih odredbom članka 15. stavka 1. ZUS-a. Sud napominje kako je pravilnost tog stajališta potvrđena i ranijom odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 6. studenoga 2025., broj: U-III-3085/2025.

7. Nastavno Sud ukazuje kako je člankom 126. stavkom 1. ZUS-a propisano da protiv presude upravnog suda stranke mogu izjaviti žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava, dok je člankom 134. stavkom 1. ZUS-a propisano da Visoki upravni sud ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi.

8. Cijeneći citirana zakonska određenja Sud nalazi da se osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj člankom 126. stavkom 1. ZUS-a, iz razloga na koje se tužiteljica poziva u svojoj žalbi. To stoga jer je, prema podacima spisa, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama Zakona, a prvostupanjski upravni sud je presudu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora, te je, primjenom izrijekom navedenih odredaba ZUP-a i Odluke/22, osnovano ocijenio zakonitim rješenje tuženika, pri čemu je za takvu svoju odluku naveo jasne i dostatno obrazložene razloge koje, zbog nepotrebnog ponavljanja, prihvaća i ovaj Sud.

9. Cijeneći žalbene navode i u odnosu na okolnost da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je sud u skladu s člankom 6. stavkom 2. ZUS-a omogućio tužiteljici da se očituje na odgovor na tužbu tuženika, dok se spis tuženika dostavlja uz odgovor temeljem određenja ZUS -a, a ne kao prilog odgovoru. Iz ovog razloga sam spis tuženika ne dostavlja se protivnim stranama spora, dok iste, ukoliko to žele, uvid u spis upravnog predmeta u kojem su ionako cjelovito sudjelovale, mogu svakodobno izvršiti po vlastitom zahtjevu.

10. U odnosu na meritum ovog spora, Sud ističe kako je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., odbijeni prijedlozi za ocjenu njene zakonitosti, koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.

11. Nadalje i u odnosu na prigovor tužiteljice da osporeni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22.

12. S obzirom na prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon, iz kojeg razloga se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje, nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom istog ranga kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

13. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023., ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je sadržajno (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen" sa zakonom.

14. Osim toga, Sud naglašava da je, u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, priznavanje takve beneficije isključivo izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna takvo „pravo“. U toj situaciji opće normativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija, treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav opće normativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po svom donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

15. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 i koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21, imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). Stoga je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56. obrazloženja).

16. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi, kao ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužitelj ice. Naime, u skladu s člankom 8. stavkom 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

17. Kraj takvog stanja stvari, ovaj Sud nije našao osnove osporenu presudu, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ocijeniti nezakonitom pa je žalbu valjalo odbiti.

18. Na kraju, a s obzirom da je tužbeni zahtjev pravilno odbijen, to je osnovano tužiteljica odbijena i sa zahtjevom za naknadu troškova predmetnog upravnog spora, jer, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a, stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Iz istih razloga, a jer tužiteljica nije uspjela u žalbenom dijelu ovog upravnog spora, valjalo je odbiti i njezin zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe.

19. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučiti kao u izreci ove presude.

U Zagrebu, 14. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner