Poslovni broj: Usž-357/2026-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Senke Orlić- Zaninović, članova vijeća, te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice CK, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude i rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-407/2024-9 od 13. studenog 2025., na sjednici vijeća održanoj 14. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje se presuda i rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-407/2024-9 od 13. studenog 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda, točkom I izreke, odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2470, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 6. prosinca 2023. Točkom II izreke presude odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora. Istodobno je prvostupanjski sud rješenjem odbio, kao neosnovan, prijedlog tužiteljice za prekid predmetnog postupka do donošenja odluke povodom ustavne tužbe protiv presude i rješenja Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023, Usoz-328/23 od 19. prosinca 2023. poslovni broj: U-III-642/24 do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava o zahtjevu poslovni broj 8985/24, 8792/24 i 9461/24 i do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske o ocjeni zakonitosti općeg akta poslovni broj Usoz-15/24. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/2138, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023. Navedenim prvostupanjskim rješenjem utvrđen je tužiteljici prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. koje joj je priznato rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/875, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 24. studenog 2016.

2. Protiv presude i rješenja prvostupanjskog suda tužiteljica je podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i to dr. sc. Sanje Otočan, Senke Orlić-Zaninović, Gordane Marušić Babić, Ljiljane Karlovčan Đurović, Blanše Turić i mr. sc. Inge Vezmar Barlek. Presudu pobija u cijelosti iz svih žalbenih razloga, pozivajući se na članke 126. do 136. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24.- dalje u tekstu: ZUS). Ističe da je prvostupanjski sud povrijedio odredbu članka 89. stavka 3. ZUS-a jer je na ročištu 30. listopada 2025. zakazao slijedeće ročište za objavu presude za 13. studenoga 2025., a poziv za ročište se strankama mora uručiti najkasnije 15 dana prije ročišta. Prigovara povredi odredbe članka 121. ZUS-a jer smatra da je sud povrijedio kogentna pravila o objavi presude, budući da na ročištu zakazanom za objavu presude dana 13. studenoga 2025., nije postupio sukladno navedenoj zakonskoj odredbi, odnosno isti je tek «pročitao» i u zapisnik unio izreku presude, dok nije ni na koji način, pa niti ukratko obrazložio istu jer to u tom vremenu nije bilo moguće napraviti. Također, navodi da joj spis predmeta tuženika nije dostavljen na očitovanje, iako je to podneskom tražila, a na činjenicama i dokazima iz istog spisa je sud zasnovao svoju presudu, iz kojeg razloga tužiteljica prvostupanjsku presudu smatra nezakonitom. Na ročištu 30. listopada 2025. nije njezinoj opunomoćenici ostavljeno dovoljno vremena da bi izvršila uvid u spis pa su joj povrijeđena prava. Također, ističe kako iz pobijanog upravnog akta, kao niti iz pobijane presude, ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku, odnosno, o kojem je prigovoru tužiteljice odlučeno, jer je tužiteljica podnijela prigovor prema odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kao i prigovor na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 47/09. i 110/21. - dalje: ZUP). Smatra da se prvostupanjski sud tek paušalno poziva na odluke Suda donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, bez da je ocijenio tužbene razloge kojima se pobija pojedinačni upravni akt koji je predmet ovosudnog postupka, budući da predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na odredbu članka 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanom zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP -a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Prigovara da je na raspravi 30. listopada 2025. istaknula prigovor da pobijani upravni akt nije potpisan od ovlaštene službene osobe, odnosno prigovor vjerodostojnosti predmetne isprave, te je na tu okolnost i predložila provođenje dokaza grafološkim vještačenjem, koji je prijedlog prvostupanjski sud paušalno i neobrazloženo odbio. Osporava zaključak suda da je tek paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka zbog čega smatra da joj je u upravnom sporu onemogućeno osporavanje vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu i potražuje trošak sastava žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimence navedenih sutkinja treba reći da je odlukom Predsjednice Suda, broj: 29 Su-9/2026-44 od 26. ožujka 2026., taj zahtjev odbijen. Zahtjev za izuzeće sutkinje mr. sc. Inge Vezmar Barlek, predsjednice ovog Suda, odbijen je rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-109/2026-2 od 1. travnja 2026.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga, sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a, Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kad je odbio tužbeni zahtjev tužiteljice.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. listopada 2023. utvrđen prestanak prava tužiteljice na novčanu pomoć roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023., a koja joj je priznata rješenjem od 24. studenog 2016. Ovo sukladno odredbi članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj 10/18., 20/21. i 25/22. - dalje: Odluka) i sve detaljno navedeno u obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

8. Prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno. Iz sadržaja prigovora tužiteljice kojeg je definirala kao „prigovor čelniku tijela i žalba protiv rješenja od dana 31. listopada 2023.“, pozivajući se na članak 105. i članak 122. ZUP-a te Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 25/22.- dalje: Odluka/22), jasno proizlazi da tužiteljica osporava prvostupanjsko rješenje od 31. listopada 2023., odnosno da se radi o prigovoru propisanom Odlukom.

9. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.).

10. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok, propisan odredbom članka 6. Odluke/22, procesni instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22.

11. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. ZUP -a je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

12. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik" Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

13. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je to u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

14. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud već u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

15. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza, koje je tužiteljica predložila, nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnog spora. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a, sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

16. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj nije dostavljen i omogućen uvid u spis predmeta upravnog postupka kojeg je dostavio tuženik, valja reći da je tužiteljica prije održavanja rasprave imala mogućnost kod prvostupanjskog suda zatražiti i ostvariti pravo na razgledavanje spisa predmeta sukladno odredbi članka 113. ZUS -a, stoga, imajući u vidu načelo učinkovitosti, nije bilo razumne potrebe da profesionalni opunomoćenik tužiteljice na samoj raspravi proučava dokumentaciju koja prileži spisu predmeta, posebice imajući u vidu da se radi o podnescima, prigovoru koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odlukama javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor pa je opravdano očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat.

17. U odnosu na prigovor da sud na ročištu za objavu presude nije kratko obrazložio razloge presude, valja reći da je iz zapisnika s ročišta za objavu presude razvidno da je opunomoćenica tužiteljice bila prisutna prilikom objave presude, no da nije iznijela primjedbe na predmetni zapisnik već je isti bez primjedbe potpisala. Također krajnji rok za uručivanje poziva za ročište propisan odredbom članka 89. stavka 3. ZUS-a se ne odnosi na ročište za objavu presude pa su neosnovani prigovori tužiteljice istaknuti i u tom pravcu.

18. Na kraju, valja reći da je člankom 10. stavkom 2. ZUS-a propisano da je pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna za sve, a Odluku/22 kojom je Grad Zagreb na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelja ocijenili su zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom ovaj Sud, a tako i Ustavni sud Republike Hrvatske, stoga, Grad Zagreb ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom/22.

19. Kraj takvog stanja stvari, a s obzirom da tužiteljica u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

20. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, to je, temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a, valjalo odbiti zahtjev za naknadu troška sastava žalbe.

21. Slijedom svega navedenog, pozivom na odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu, 14. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner