Poslovni broj: Usž-43/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća te uz sudjelovanje zapisničarke, sudske savjetnice Katarine Skrbinac, u upravnom sporu tužiteljice ČŠ (OIB: [osobni identifikacijski broj]) z [adresa], koju zastupa opunomoćenik Luka Vukšić, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Jelić, Vuković & Vukšić j. t. d., Zagreb, Ulica kneza Domagoja 4, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije Republike Hrvatske (OIB: 72910430276), Zagreb, Ulica grada Vukovara 49, radi prestanka službe javnobilježničkog prisjednika, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude i rješenja Upravnog suda u Zagrebu poslovni broj: Us I-547/2025-8 od 11. studenoga 2025., na sjednici vijeća održanoj 7. svibnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba tužiteljice te potvrđuje presuda i rješenje Upravnog suda u Zagrebu poslovni broj: Us I-547/2025-8 od 11. studenoga 2025.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika KLASA: UP/I-714-02/25-01/10, URBROJ: 514-03-03/01-25-01 od 31. siječnja 2025. i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora, dok je pobijanim rješenjem odbijen tužiteljičin prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe.

2. Tužiteljica je pravovremeno podnijela žalbu protiv navedene odluke zbog bitne povrede upravnog spora i pogrešne primjene materijalnog propisa. Tvrdi da je sud prihvatio pravilnim razloge zbog kojih je trebalo odrediti prestanak službe, iako to nije propisano Zakonom o javnom bilježništvu („Narodne novine“, broj: 78/93., 29/94., 162/98., 16/07., 75/09., 120/16. i 57/22., u daljnjem tekstu: ZJB), zaključivši da je riječ o pravnoj praznini koju je trebalo popuniti primjenom analogije u odnosu na uvjet prestanka službe za javnog bilježnika i koji je uvjet istovjetan za sve pravosudne dužnosnike. Tvrdi i da je sud ocijenio pogrešnim njezino stajalište da se u konkretnom predmetu na uvjet prestanka službe javnobilježničkog prisjednika primjenjuje Zakon o radu („Narodne novine“, broj: 93/14., 127/17., 98/19., 151/22. i 64/23, u daljnjem tekstu: ZoR). Smatra da se u situaciji kada poseban zakon, koji nadjačava i derogira primjenu općeg zakona, ne uređuje neki aspekt pravnog odnosa ili ako je potrebno tumačiti pravila i popuniti pravne praznine, primjenjuje opći zakon. Smatra da je u konkretnom predmetu trebalo primijeniti ZoR, kao nesporno među strankama opći pravni propis kojima je uređeno radni odnos javnobilježničkog prisjednika i s obzirom na to da specijalni zakon, ZJB ne propisuje dobnu granicu za odlazak u mirovinu javnobilježničkih prisjednika. Ocijenila je i da je sud počinio bitnu povredu upravnog spora, jer nije obrazložio zbog čega u situaciji pravne praznine nije primijenio opći zakonski propis, Zakon o radu, već je analogno primjenjivao Zakon o javnom bilježništvu. Smatra da i da su joj osporenom presudom povrijeđena ustavna i konvencijska prava na pravično suđenje, zabrane diskriminacije i vlasništva. Smatra i da je nezakonito odbijen njezin prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe. Stoga je predložila poništiti presudu i rješenje te da Sud sam riješi upravnu stvar, tako da usvoji tužbeni zahtjev i prijedlog za osiguranje uz dosudu joj troškova upravnog spora.

3. Tuženik je odgovorio na žalbu, predloživši ju odbiti. Istaknuo je da je, suprotno žalbenim navodima, sud detaljno obrazložio stajalište o primjeni te međusobnom odnosu ZoR-a i ZJB-a; da ZoR uređuje radne odnose u Republici Hrvatskoj ako drugim zakonom ili međunarodnim ugovorom, sklopljenim i potvrđenim te objavljenim i koji je na snazi, nije drugačije određeno; da je ZJB poseban propis koji uređuje uvjete imenovanja javnih bilježnika, uvjete izbora i postavljenja odnosno upisa u imenik javnobilježničkih prisjednika, prestanak javnobilježničke službe, da je jedna od osnova prestanka javnobilježničke službe i navršenih 70 godina života u skladu s člankom 19. stavkom 1. točkom 2. ZJB-a te da iz navedene zakonske odredbe nedvojbeno proizlazi da službu javnog bilježnika može obavljati samo osoba do navedene dobne granice, iako konkretan uvjet životne dobit nije propisan kao poseban uvjet imenovanja. Smatra da se ona treba primijeniti i na javnobilježničke prisjednike, unatoč nepostojanju izričite odredbe koja bi upućivala na primjenu dobne granice izrijekom p ropisane za javne bilježnike. S tim u vezi je istaknuo da javnobilježnički prisjednici, u skladu s člankom 126. stavkom 2. ZJB-a, mogu obavljati sve poslove koje je po zakonu ovlašten obavljati javni bilježnik, a Komora im, na zahtjev javnih bilježnika, može ograničiti obavljanje pojedinih poslova iz djelokruga poslova javnih bilježnika; da poslovi koje je obavio javnobilježnički prisjednik ima isti pravni učinak kao da ih je neposredno obavio sam javni bilježnik te da, s obzirom na značaj i ulogu javnobilježničkih prisjednika, te uzimajući u obzir njihove ovlasti, prirodu i vrstu poslova koje oni obavljaju u javnobilježničkoj službi, smatra da se odredbe ZJB-a koje se odnose na javne bilježnike na odgovarajući način moraju primijeniti na javnobilježničke pr isjednike. Istaknuo je da dobna granica od 70 godina života za javne bilježnike propisana zbog prirodne predmnijevane granice psihofizičkih sposobnosti za obavljanje službe te da je ta dobna granica zbog istoga razloga istovjetno određena i za pravosudne dužnosnike te smatra da se racionalno i logički s istim ciljem i svrhom ona primjenjuje i na javnobilježničke prisjednike. Smatra ispravnim pravno stajalište da je zbog logičnih i razumnih razloga u konkretnom predmetu i za javnobilježničkog prisjednika trebalo odrediti prestanak službe nakon navršenih 70 godina života, iako to nije propisano ZJB-a kao razlog za prestanak službe javnobilježničkog prisjednika, jer je riječ o pravnoj praznini koju je trebalo popuniti primjenom analogije u odnosu na uvjet prestanka službe za javnog bilježnika, a koji je istovjetan i za sve pravosudne dužnosnike. Smatra i da ne mogu postojati stroži uvjeti za prestanak službe javnog bilježnika od uvjeta za prestanak službe javnobilježničkog prisjednika. Smatra i da kad postoje pravne praznine u praksi se nužno ukazuje potreba da praznine uklanjaju sudovi i javnopravna tijela individualnim pravnim aktima, da smisao primjene nije ograničenje prava na rad niti diskriminacija na temelju dobi, već zaštita javnog interesa da se funkcioniranje javnobilježničke službe osigura na zadovoljavajući način i da se zaštite interesi korisnika javnobilježničkih usluga. Drži i da predmnijeva psihofizičkih sposobnosti za obavljanje pravosudnih dužnosti i javnobilježničke službe postoji samo zbog navedenog razloga i sama po sebi nije diskriminatorna i arbitrarna te se jednako odnosi na sve osobe starije od 70 godina. Istaknuo je i da je javno bilježništva javna služba te da se organizacija rada u javnobilježničkim uredima ne može promatrati samo kroz privatnopravnih radni odnos javnog bilježnika i javnobilježničkog prisjednika. Osporava i da su tužiteljici povrijeđena ustavna i konvencijska prava koja spominje u žalbi.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući ju u granicama žalbenih razloga te pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. i 39/26., u daljnjem tekstu: ZUS), Sud ocjenjuje zakonitom i pravilnom osporenu presudu, koja je valjano i dostatno obrazložena. Sud prvog stupnja je, ne počinivši ijednu bitnu povredu upravnog spora, pravilno primijenio materijalni propis, iznoseći razloge rješavanja upravne stvari koji imaju logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu.

6. Predmet spora je ocjena zakonitosti rješenja tuženika, kojim je, u točki I. izreke, utvrđeno da tužiteljici prestaje služba javnobilježničkog prisjednika u javnobilježničkom uredu Ilinke Lisonek, javne bilježnice iz Zagreba, Trg hrvatskih velikana 4; u točki II. izreke je odlučeno da se danom dostave toga rješenja imenovana obvezuje prestati s obavljanjem službe javnobilježničkog prisjednika, a, u točki III. izreke, naloženo je Hrvatskoj javnobilježničkoj komori da po zaprimanju obavijesti tuženika tužiteljicu briše iz Imenika javnobilježničkih prisjednika te poduzme radnje za opoziv njezinoga kvalificiranog certifikata za elektronički potpis.

7. Nije sporno da je tužiteljica navršila 70 godina života i da joj je tuženik utvrdio prestanak službe javnobilježničkog prisjednika utemeljujući osporeno rješenje na odredbama članka 13., 19. do 21., 122. i članak 126. stavak 2. ZJB-a.

7.1. Nije sporno ni da ZJB ne propisuje izričitu odredbu prema kojoj služba javnobilježničkog prisjednika prestaje navršenjem 70 godina života, kao što je to propisano za službu javnog bilježnika u članku 19. stavku 1. točki 2. ZJB-a.

8. Međutim, pokazalo se i u žalbenom stadiju postupka spornim samo primjena materijalnog prava. Pokazalo se konkretno spornim je li pravno utemeljena analogna primjena odredbe članka 19. stavka 1. točke 2. ZJB-a i na prestanak službe javnobilježničkog prisjednika, iako to izrijekom zakonski nije propisano.

9. ZJB, prema članku 1., uređuje ustrojstvo, ovlasti, način rada i nadzora nad radom te druga pitanja od značaja za javno bilježništvo kao javnu službu.

9.1. Prema članku 2. stavku 1. ZJB-a javno bilježnička služba sastoji se u službenom sastavljanju i izdavanju javnih isprava o pravnim poslovima, izjavama i činjenicama na kojima se utemeljuju prava, u službenom ovjeravanju privatnih isprava, u primanju na čuvanje isprava, zatim novca i predmeta od vrijednosti radi njihove predaje drugim osobama ili nadležnim tijelima te u obavljanju, po nalogu sudova ili drugih javnih tijela, postupaka određenih zakonom, s time da u javnobilježničku službu spada i obavljanje drugih poslova predviđenih ovim zakonom, dok prema stavku 2. toga članka javnobilježničku službu obavljaju javni bilježnici kao samostalni i neovisni nositelji te službe, koji imaju svojstvo osoba javnog povjerenja, a prema stavku 3. toga članka javni bilježnici obavljaju svoju službu kao isključivo zanimanje tijekom vremena za koje su postavljeni.

9.2. Člankom 19. stavkom 1. točkom 2. ZJB-a je propisano da služba javnog bilježnika prestaje navršenjem 70 godina života.

9.3. U skladu s člankom 122. stavkom 3. ZJB-a u imenik javnobilježničkih prisjednika može biti upisana osoba koja ispunjava uvjete iz članka 13. stavka 1. točaka 1., 2., 3., 4., 6., 7. i 8. toga zakona. Na javnobilježničkog prisjednika na odgovarajući se način primjenjuje članak 12.a (Kodeks javnobilježničke etike koji se primjenjuje i za javne bilježnike), članak 13. stavak 2. (prema kojoj za javnog bilježnika može biti imenovana osoba koja ima poslovnu i zdravstvenu sposobnost za obavljanje službe javnog bilježnika), članak 18.b (vezano za obvezu javnih bilježnika da se stalno stručno usavršavaju) te članci 38. (koja propisuje zabranu javnim bilježnicima suradnje i političkog djelovanja) i 39. (koja propisuje javnim bilježnicima zabranu druge službe ili zaposlenja) toga zakona.

9.4. O izboru i postavljenju javnobilježničkog prisjednika odlučuje Ministarstvo, na temelju prethodno pribavljenog mišljenja Komore i javnog bilježnika, a ako se usprotivi postavljenju određenog javnobilježničkog prisjednika, javni bilježnik u idućih godinu dana ne može tražiti otvaranje mjesta javnobilježničkog prisjednika u svom uredu (članak 122. stavak 6. ZJB-a).

9.5. Javnobilježnički prisjednik može obavljati sve poslove koje je po zakonu ovlašten obavljati javni bilježnik, a Komora mu, samo na zahtjev javnog bilježnika, može ograničiti obavljanje pojedinih poslova iz djelokruga poslova javnog bilježnika. Protiv rješenja Komore kojim se javnobilježničkom prisjedniku ograničava obavljanje pojedinih poslova iz djelokruga poslova javnog bilježnika nije dopušten pravni lijek, ali se može pokrenuti upravni spor (članak 126. stavak 2. ZJB-a).

9.6. Odredbom članka 130. stavkom 1. ZJB-a je propisano da ako javni bilježnik umre, bude privremeno udaljen iz službe, ako se odrekne službe ili ako mu bude oduzeto pravo na obavljanje službe, Ministarstvo mu po službenoj dužnosti, uz prethodno mišljenje Komore, određuje vršitelja dužnosti između javnih bilježnika ili javnobilježničkih prisjednika koji se upisuje u Imenik vršitelja dužnosti javnih bilježnika koji vodi Komora.

10. Polazeći od recentne i dosljedne ustavno-sudske prakse vezano za način primjene pravne norme, stremeći uklanjanju postojeće pravne praznine, analognim i smislenim tumačenjem citiranih odredbi ZJB-a pojedinačno i u njihovoj ukupnosti, sagledavajući cjelovito pravni problem i u kontekstu osobitih okolnosti konkretnog predmeta te uzimajući u obzir značaj i ulogu javnobilježničkih prisjednika, njihove ovlasti, prirodu i vrstu poslova u javnobilježničkoj službi te položaj, ulogu, cilj uspostavljanja i zadaće javnobilježničke službe te uzimajući u obzir osobito činjenicu da navedena dobna granica za prestanak službe javnog bilježnika propisana zbog prirodne predmnijeve o granici psiho-fizičkih sposobnosti za obavljanje javnobilježničke službe ali i pravosudne dužnosti, Sud smatra da se dobna granica do 70 godina života racionalno i logički, s istim ciljem i svrhom ima primijeniti i na javnobilježničke prisjednike. Sud smatra da je riječ o bitno sličnim pravnim odnosima i statusima, zbog čega odredbu članka 19. stavka 1. točke 2. ZJB-a valja u kontekstu obrazloženog zdravo razumski primijeniti i na javnobilježničke prisjednike.

11. Sud smatra i da su prvostupanjski sud i tuženik bili dužni pronaći i primijeniti odgovarajuću pravnu soluciju za izlaz iz konkretne situacije, kako temeljne vrijednosti vladavine prava ne bi došle u pitanje zbog zlouporabe pozitivnog normativnog okvira, budući da pravni poredak izrijekom nije predvidio učinkovit izlaz iz opisane situacije. Sud ocjenjuje i da bi, s obzirom na postojeći zakonodavni okvir te ustaljena načela rada u javnim službama, mogućnost rada javnobilježničkih prisjednika i nakon navršenih 70 godine života bila neprihvatljiva.

12. Štoviše, ako se dobno ograničenje od 70 godina života ne bi istovjetno primjenjivalo i na javnobilježničke prisjednike, s obzirom na pozitivno uređenje javnobilježničke službe, mogle bi nastati apsurde pravne situacije. Primjerice, suprotno tumačenje i primjena pravne norme, moglo bi dovesti da se, u skladu s člankom 130. stavkom 1. ZJB-u, za vršitelja dužnosti javnog bilježnika može odrediti osoba koja ima svojstvo javnobilježničkog prisjednika i da javnobilježnički prisjednik koji je određen za vršitelja dužnosti obavlja službu i nakon navršenih 70 godina, dok javnom bilježniku navršenjem navedene dobi prestaje služba.

13. U izloženom je zakonito postupio prvostupanjski sud, kada je, pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog prava, ne počinivši ijednu bitnu povredu upravnog spora, odbio tužbeni zahtjev. Drugačije tumačenje kako je to iznijela žaliteljica nemaju logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu . Nije osnovan ni njezin općeniti prigovor da bi joj bila povrijeđena ustavna i konvencijska prava na pravično suđenje, pravo vlasništva i stečena prava.

14. Nije osnovan ni općeniti navod tužiteljice da je diskriminirana niti je ona tu svoju tvrdnju učinila izvjesnom ikakvim prikladnim dokazima, a niti sadržaj spisa predmeta daju pouzdanu osnovu za takav zaključak ako se uzme u obzir definicija pojma diskriminacija iz članka 1. stavka 2. Zakona o suzbijanju diskriminacije („Narodne novine“, broj: 85/08. i 112/12.).

15. Sud ocjenjuje i da je odluka u dijelu rješenja, kojim je odbijen prijedlog za određivanjem odgodnog učinka tužbe, valjano i dostatno obrazložena te utemeljena na odredbama članka 42. stavka 2. i 4. ZUS-a.

16. Stoga je valjalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a, odbiti žalbu i potvrditi prvostupanjsku odluku.

U Zagrebu 7. svibnja 2026.

PREDSJEDNICA VIJEĆA

Sanja Štefan