Poslovni broj: Usž-1908/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Vodovod Osijek d.o.o., Osijek, Poljski put 1 (OIB: 43654507669), kojeg zastupaju opunomoćenici odvjetnici u Odvjetničkom društvu Kožul i Petrinović d.o.o., Zagreb, Radnička cesta 47, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22 (OIB: 69608914212), kojeg zastupa službena osoba JH, radi fondova Europske unije – prigovora na utvrđene nepravilnosti, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: Us I-1338/2023-9 od 13. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 7. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: Us I-1338/2023-9 od 13. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška za sastavljanje žalbe.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/21-02/6, URBROJ: 538-05-3-3-1/632-23-3 od 18. rujna 2023., odbijen je zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova upravnog spora i tužitelju naloženo da tuženiku naknadi troškove spora.

2. Rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Hrvatskih voda, povodom odluke o utvrđenoj nepravilnosti KLASA: 325 -04/14-08/7, URBROJ: 374-1-13-20-117 od 16. prosinca 2020. godine.

3. Tužitelj u pravodobnoj žalbi presudu podnosi zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava.

3.1. U žalbi navodi da prvostupanjski sud nigdje na navodi zašto smatra da tužbeni zahtjev nije osnovan te nije uopće utvrdio činjenice koje su bile prijeko potrebne za donošenje pravilne i zakonite odluke o (ne)postojanju Nepravilnosti br. 12 („Nedostatna definicija predmeta ugovora“), a na koje je tužitelj ukazivao u tijeku upravnog spora kao i ranije u tijeku upravnog postupka pred tuženikom. Mišljenja je da je sud u pobijanoj presudi pogrešno prikazao cilj utvrđivanja nepravilnosti, jer se njome ne samo obavještava korisnika o prijavljenoj nepravilnosti, već se izričito utvrđuje njezino postojanje te se korisniku određuje financijska korekcija.

3.2. Ukazuje na to da iz pobijane presude proizlazi stav da su Hrvatske vode Odluku o utvrđenoj nepravilnosti donijele nastavno na rezultate istrage OLAF-a. Prvostupanjski sud potom u obrazloženju izdvaja rezultate OLAF-ove istrage, koji navode da je u natječajnoj dokumentaciji, konkretno u Knjizi 4 (Troškovnik), uključena stavka 1.1.4., koja se odnosi na „Ishođenje dozvola i ovlasti uključujući plaćanje komunalnih i vodnih doprinosa“. Potom konstatira da su Hrvatske vode, na temelju zaključaka OLAF-ove istrage, donijele odluku da je došlo do počinjenja Nepravilnosti br. 12, kojem stavu se priklanja. Prvostupanjski sud također navodi kako prema Zakonu o vodama ("Narodne novine", broj: 153/09., 130/11., 56/13. i 14/14.), koji je bio na snazi u vrijeme provođenja predmetnog postupka javne nabave, ne postoji obveza plaćanja komunalnog doprinosa te ističe odredbe Zakona o javnoj nabavi ( "Narodne novine", broj: 90/11, 83/13, 143/13 i 13/14) koje propisuju način na koji mora biti sastavljena dokumentacija za nadmetanje, pri čemu sud ne pruža obrazloženje ili analizu na temelju koje bi se jasno utvrdilo zašto postoji nepravilnost i kako su neki dijelovi i koji to dijelovi dokumentacije za nadmetanje tužitelja zaista bili nejasni, kao ni na koji su način konkretno utjecali na ponuditelje i/ili potencijalne ponuditelje.

3.3. Prvostupanjski sud je propustio razmotriti ključne aspekte Dokumentacije za nadmetanje, čime je njegova odluka ostala nepotpuna i pravno manjkava. Posebno je zanemarena činjenica da Knjiga 4 – Troškovnik ne definira opis predmeta nabave, već isključivo njegov opseg i količinu, dok su relevantni pravni temelji i zahtjevi jasno propisani u Knjizi 1 i Knjizi 3 Dokumentacije za nadmetanje. Umjesto da prvostupanjski sud analizira ovu okolnost i njezin utjecaj na pravilnost postupka javne nabave, ona je potpuno ignorirana. Upravo točkom 3.2., podtočkom 3.2.7. Knjige 3 - Zahtjevi Naručitelja, navedeno je da se predmetni postupak javne nabave provodi na temelju Zakona o vodama. Pritom Dokumentacija za nadmetanje u svakom pojedinom postupku javne nabave predstavlja jedinstveni pravni dokument odnosno pravnu i logičnu cjelinu, a kada se jedan dio te cjeline tumači izvan konteksta cijelog natječajnog dokumenta posljedica je da su zaključci činjenično netočni, upravo kao zaključci tuženika u pobijanom Rješenju. Dakle, Dokumentacijom za nadmetanje bilo je propisano kako se predmetni postupak javne nabave provodi na temelju izmjena i dopuna Zakona o vodama koje su stupile na snagu 18. svibnja 2013., a koje izmjene u konkretnom slučaju reguliraju pitanje plaćanja komunalnog doprinosa. Dodatno, članak 1.5. Knjige 2 [Posebni uvjeti ugovora] jasno propisuje red prvenstva dokumentacije, prema kojem Zahtjevi Naručitelja (Knjiga 3) imaju prednost nad Troškovnikom (Knjiga 4). To znači da se u slučaju bilo kakvog nesuglasja između ovih dokumenata, primjenjuje Knjiga 3, čime je jasno definirano pravno uređenje natječaja. Obzirom na sve navedeno, ponuditelji nisu mogli biti dovedeni u zabludu glede troška komunalnog doprinosa, što u potpunosti opovrgava zaključke tuženika i prvostupanjskog suda.

3.4. Odlukom o utvrđenoj nepravilnosti navodi se da je formulacija točke 1., stavka 1.1.4. Knjige 4 – Troškovnik mogla dovesti ponuditelje i potencijalne ponuditelje u zabludu, jer su njihove ponude možda uključivale procijenjeni trošak komunalnog doprinosa. Međutim, Prvostupanjski sud se na ovu spornu činjenicu uopće ne očituje, već nekritički prihvaća tvrdnju o mogućoj zabludi bez ikakve činjenične provjere i razloga, niti se osvrće na činjenicu da ponuditelji koji sudjeluju u ovakvim i usporedivim postupcima javne nabave nisu neuke stranke, već profesionalni subjekti koji prije podnošenja ponude provode detaljnu analizu cjelokupne natječajne dokumentacije. Knjiga 3 Dokumentacije za nadmetanje sadržavala je sve potrebne parametre za određivanje troškova. Također, tužitelj tvrdi da Sud nije ispitao zakonitost postupanja Hrvatskih voda niti metodologiju kojom su došli do zaključka o nepravilnosti te zaključuje da, iako se u ovom postupku osporava Rješenje Ministarstva, cjelokupan postupak zapravo se svodi na potvrđivanje nalaza OLAF-a i Hrvatskih voda.

3.5. Tužitelj ukazuje na pogrešnu primjenu materijalnog prava jer pogrešno tumači i primjenjuje Uredbu Uredbe (EU) br. 1303/203 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. (dalje u tekstu: Uredba 1303/13), o definiciji nepravilnosti, kao i sudsku praksu Suda Europske Unije u Presudi C-406/14, Presudi C-408/16 i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u Presudi poslovni broj Usž-3420/22, jer iz njih jasno proizlazi da u svakom pojedinom slučaju nepravilnost postoji samo ako ista šteti ili bi mogla naštetiti općem proračunu Europske unije, odnosno ako se „ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun uključenih Fondova“ . U konkretnom slučaju je tužitelj, kako tijekom upravnog postupka, tako i tijekom ovog upravnog spora, uputio na dokaze koji isključuju mogućnost da bi postupanje tužitelja utjecalo na proračun Europske unije. Naime, pored činjenice da je do utvrđivanja nepravilnosti i izricanja financijskog ispravka došlo radi pogrešnog tumačenja ključnih činjenica u pogledu toga što je predmet nabave i gdje je isti sadržan, tužitelj je ukazao na činjenicu da je tuženik propustio utvrditi da tužitelj Izvođaču nije isplatio cjelokupni iznos stavke 1.1.4. Troškovnika, a što je razvidno iz privremenih situacija kojima je situirana stavka 1.1.4. Troškovnika, kao i iz obračuna na dan raskida, a u kojemu je jasno navedeno da je situirano te plaćeno 80% stavke 1.1.4. Troškovnika. Prema tome, u konkretnom slučaju, je u cijelosti isključena mogućnost da bi navodna povreda (kada bi i postojala, a što tužitelj osporava), utjecala na proračun Europske unije, a slijedom čega upravo sudska praksa Europskog suda na koju se poziva tuženik upućuje na činjenicu da u danom slučaju nije bilo mjesta izricanju financijskog ispravka. Posebno naglašava da je nepravilnost ozbiljna ako ima odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje ili ako dovodi do sklapanja ugovora s ponuditeljem s kojim to ne bi trebalo biti učinjeno. S druge strane, ako se radi o nepravilnosti isključivo formalne prirode, bez stvarnog ili potencijalnog financijskog učinka, ne provodi se financijska korekcija. Iz tumačenja tuženika, nepravilnost je utvrđena zbog toga što je navodna greška u opisu troškovničke stavke mogla dovesti u zabludu ponuditelje i imati odvraćajući učinak na podnošenje ponuda. Međutim, takav zaključak nema uporište u stvarnim okolnostima predmetnog postupka javne nabave, jer se na natječaj javilo 10 ponuditelja pa očito nije došlo do odvraćanja ponuditelja niti je natječajna dokumentacija izazvala zabludu među natjecateljima. Financijska korekcija koju su Hrvatske vode odredile, određena je temeljem Smjernica, a ne temeljem Uredbe 1303/13, a prvostupanjski sud nije obrazložio osnovu za primjenu Smjernica niti se uopće dotaknuo primjene Smjernica, kojima se ozbiljnost nepravilnosti ocjenjuje uzimajući u obzir: razinu tržišnog natjecanja, transparentnost postupka, poštivanje načela jednakog postupanja.

3.6. U odnosu na visinu izrečene financijske korekcije te primijenjene paušalne stope od 5% prvostupanjski sud se niti u jednom dijelu nije očitovao niti je ocijenio navode koje je tužitelj iznio u tijeku predmetnog spora i nije obrazložio kriterije koji se imaju uzeti u obzir prilikom određivanja financijske korekcije [priroda i težina nepravilnosti, financijski gubitak za fondove], a osobito nije obrazložio razloge zbog kojih je konkretnom slučaju primijenjena paušalna financijska korekcija iako već iz Odluke Hrvatskih voda o utvrđenoj nepravilnosti, proizlazi da vrijednost stavka 1.1.4. Ishođenje dozvola i suglasnosti, uključujući uplatu komunalnog i vodnog doprinosa u predmetnom slučaju iznosi 1.916.985,78 kn (oko 254.427,74 EUR), te navedeni iznos predstavlja 1,08% od ukupno ugovorenog iznosa ugovora, pa stoga nema govora da u konkretnoj situaciji, kada bi i postojala nepravilnost, ne bi bilo moguće odrediti točne financijske posljedice za ugovor.

3.7. Tužitelj smatra i da su počinjene bitne povrede postupka jer presuda nije valjano obrazložena, čime su mi povrijeđena ustavna i konvencijska prava.

3.8. Pobija i odluku o trošku, predlaže usvojiti žalbu i potražuje trošak sastavljanja žalbe.

4. Tuženik, iako pozvan, nije odgovorio na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući osporenu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, ovaj Sud nalazi da prvostupanjski sud pobijanom odlukom nije povrijedio zakon na štetu tuž itelja te da je za svoju odluku naveo valjane, argumentirano obrazložene razloge, utemeljene na podacima sveza spisa i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužitelj korisnik bespovratnih sredstava na temelju Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, KLASA: 325-04/14- 08/7, URBROJ: 374-1-13-17-25; I. Dodatak Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, KLASA: 325-04/14-08/7, URBROJ: 374-1-13-18-42; II. dodatak Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, KLASA: 325-04/14-08/7, URBROJ: 374-1-13-18-57 Projekt KK.06.4.2.04 „Projekt poboljšanja vodnokomunalne infrastrukture grada Osijeka – FAZA 2“ (dalje u tekstu: Ugovor).

7.1. Nadzorno tijelo je ocijenilo da je tužitelj, prilikom provedbe otvorenog postupka javne nabave s predmetom nabave: „Izgradnja uređaja za pročišćavanje otpadnih voda“ u sklopu projekta KK.06.4.2.04.0001 Projekt poboljšanja vodnokomunalne infrastrukture grada Osijeka u Dokumentaciji za nadmetanje (dalje u tekstu: DON) učinio nepravilnost, zbog koje je donesena Odluka o utvrđenoj nepravilnosti, Broj:

KK.06.4.2.04.0001/IRR07; KLASA: 325-04/14-08/7, URBROJ: 374-1-13-20-117 od 16. prosinca 2020. godine (dalje u tekstu: Odluka o utvrđenoj nepravilnosti), povodom koje je tuženik svojim rješenjem, KLASA: UP/I-910-04/21-02/6, URBROJ: 538-05-3-3- 1/632-23-3 od 18. rujna 2023. godine utvrdio financijsku korekciju danih bespovratnih sredstava.

7.2. Nepravilnost zbog koje je došlo do financijske korekcije je nepravilnost 12 - Nedostatna definicija predmeta ugovora, iz Smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi Europska komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija“ koje su Prilog Odluke Komisije C(2013)9527/F1 od 19. prosinca 2013. (dalje: Smjernice). Ta nepravilnost se, u konkretnom slučaju, ogleda u činjenici da tužitelj u predmetnom DON-u nije jasno i nedvojbeno propisao da li su ponuditelji u trošak ponude dužni uključiti i trošak komunalnog doprinosa uzimajući u obzir da se, prema izmjeni i dopuni članka 26. Zakona o vodama ("Narodne novine", broj: 56/13., dalje: ZidZV) koji je stupio na snagu 18. svibnja 2013. godine.

8. Na podlozi dokumentacije spisa predmeta iz koje proizlazi da tužitelj u predmetnom DON-u doista nije transparentno propisao način utvrđenja vrijednosti predmeta nabave, Sud nalazi da, unatoč brojnim pristiglim ponudama na ovaj natječaj, tužitelj jest ograničio tržišno natjecanje potencijalnim ponuditeljima, jer zahtjevi naručitelja postavljeni u DON-u moraju biti postavljeni precizno, biti jasni, razumljivi ponuditeljima i pružiti dovoljno informacija koje ponuditeljima omogućavaju podnošenje realnih ponuda i omogućiti razradu ponude i kontrolu izvršavanja ugovora, što ovdje nije bio slučaj. Zbog toga je Posredničko tijelo 2 (Hrvatske vode) pravilno utvrdilo nepravilnost i posljedično tome tuženik argumentirano odbio prigovor tužitelja, što je, pak prvostupanjski sud ispravno ocijenio zakonitim, pri čemu je za svoju presudu, suprotno tvrdnji tužitelja, dao valjane razloge.

8.1. U konkretnom slučaju, tužitelj je u opisu troškovničke stavke: ”Ishođenje dozvola i suglasnosti, uključujući uplatu komunalnog i vodnog doprinosa”, iako za to nije bilo zakonske osnove, jer je prema ZidZV ovakav projekt oslobođen plaćanja komunalnog doprinosa, mogao dovesti u zabludu ponuditelje ovog natječaja, kao i potencijalne ponuditelje te time imati odvraćajući učinak. Ovako, s obzirom na tada važeći Zakon o vodama, netočno navedenim kriterijima obračuna pojedinih faza izvedbe predmeta nabave, tužitelj je počinio nepravilnost na koju je tuženiku i prethodno Hrvatskim vodama ukazalo završno izvješće Europskog ureda za borbu protiv prijevara -OLAF.

8.2. Člankom 80. stavkom 4. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", broj: 120/16., 114/22., dalje: ZJN) je propisano da se, u opisu predmeta nabave, navode sve okolnosti značajne za izvršenje ugovora, dok je u stavku 6. istog članka navedeno da su operativni troškovi (u koje svakako ulazi trošak komunalnog doprinosa) jedan od kriterija za odabir ponude. Tužitelj svojim navodima odvaja pojedine točke DON-a i tvrdi da je opis predmeta nabave jasan i transparentan pa da se ne radi o nepravilnosti broj 12 iz Smjernica, ali po ocjeni ovog Suda, u opis predmeta nabave ulaze sve okolnosti koje naručitelj vrednuje kod izbora najpovoljnije ponude, dakle i stavke troškovnika, koje utječu na ukupni nominalni iznos ponude.

8.3. Člankom 2. Uredbe 1305/2013 pod pojmom nepravilnosti smatra se svako kršenje primjene prava Unije ili nacionalnog prava do kojeg dolazi djelovanjem ili propustom gospodarskog subjekta uključenog u provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova, koje šteti ili bi moglo štetiti proračunu Unije, što je država članica dužna vlastitim propisima kontrolirati i spriječiti, jer je u protivnom financijski odgovorna Uniji. Stoga iako, u konkretnom slučaju, nije utvrđena stvarna šteta za proračun Unije, za ocjenu postojanja nepravilnosti je dovoljno da bi zbog propusta korisnika potpore ili propusta nadzornih tijela države članice moglo doći do štete za proračun Unije tako da se taj proračun optereti neopravdanim izdatkom.

8.4. Nepravilnost 12 iz Smjernica znači da je potencijalnim ponuditeljima, u pozivu za nadmetanje ili DON-u, dan nedostatan opis za određivanje predmeta ugovora, a za tu nepravilnost je propisana stopa korekcije od 10%, s mogućnosti smanjenja na 5%, što ovisi o ozbiljnosti nepravilnosti. U konkretnom slučaju, tužitelju je nadzorno (posredničko) tijelo - Hrvatske vode, odredilo najnižu propisanu stopu od 5% svih prihvatljivih troškova, što je u skladu sa Smjernicama.

9. Slijedom svega navedenog, Sud ocjenjuje žalbene prigovore neosnovanim .

10. Tužitelj osporava i odluku o troškovima upravnog spora, koja je donesena sukladno odredbi članka 144. stavka 1. i članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ('Narodne novine'', broj: 36/24. – dalje: ZUS), jer je tužitelj upravni spor izgubio pa nema pravo na naknadu troška, dok je, na njegov teret, tuženiku dosuđen opravdani trošak. Za potraživanje naknade troška za sastav žalbe, također, nema osnove, jer ni u žalbenom postupku tužitelj nije uspio, a zbog čega je njegov zahtjev valjalo odbiti.

11. Slijedom svega navedenog, a na temelju članka 135. stavka 1. u vezi s člankom 148. stavak 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu, 7. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić