Poslovni broj: Usž-4345/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i mr. sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice Općine Primorski Dolac, Primorski Dolac, Primorski Dolac 2, OIB: 90811277065, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva Republike Hrvatske, Samostalnog sektora za drugostupanjski upravni postupak, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 76767369197, radi potpore, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us l-2583/2024-7 od 2. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 6. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba te potvrđuje presuda Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us l-2583/2024-7 od 2. srpnja 2025.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja tuženika, KLASA: UP/II-034-08/24-01/106, URBROJ: 525-04/124-24-3 od 7. listopada 2024.

1.1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-034-08/24-01/106, URBROJ: 525-04/124- 24-3 od 7. listopada 2024. odbijena je žalba tužiteljice izjavljena protiv rješenja Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (dalje: Agencija), KLASA: UP/I-440-12/18-07-04-01/0072, URBROJ: 343-1504/01-23-059 od 12. prosinca 2023.

1.2. Prvostupanjskim rješenjem od 12. prosinca 2023., u točki I. izreke, odbijen je zahtjev tužiteljice od 6. ožujka 2023. za isplatu konačne rate potpore, dodijeljene na temelje odluke KLASA: 440-12/18-07-04-01/0072, URBROJ: 343-2114/01-20-014 za Podmjeru 7.4. Ulaganja u pokretanje, poboljšanje ili proširenje lokalnih temeljnih usluga za ruralno stanovništvo uključujući slobodno vrijeme i kulturne aktivnosti te povezanu infrastrukturu, poboljšanje ili proširenje svih vrsta male infrastrukture, tipa operacije 7.4.1. Ulaganja u pokretanje, poboljšanje ili proširenje lokalnih temeljnih usluga za ruralno stanovništvo, uključujući slobodno vrijeme i kulturne aktivnosti te povezanu infrastrukturu, sektor dječji vrtić, u ukupnom (dodijeljenom) iznosu od 6.594.925,00 kuna. Točkom II. izreke tog rješenja određeno je da će Agencija donijeti odluku o djelomičnom povratu sredstava (zbog primjene stope financijske korekcije od 25 %). Točkom III. izreke tog rješenja određeno je da je Agencija ovlaštena sredstva koja korisnik mora vratiti na temelju odluke o povratu sredstava poravnati sa sredstvima potpore koja još nisu isplaćena.

2. Tužiteljica je izjavila žalbu protiv presude prvostupanjskog suda iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da prvostupanjski sud nije odgovorio na sve tužbene prigovore zbog čega smatra da se presude ne može ispitati. Ističe da je s izvođačem radova zaključila dodatak osnovnog ugovora jer je od zaključenja osnovnog ugovora pa do izvođenja radova došlo do znatnih povećanja svih stavki troškovnika. Ukazuje da u trenutku zaključenja dodatka ugovora nije bila određena ni metodologija ni način utvrđenja povećanja jediničnih cijena. Navodi da je uz zahtjev za isplatu priložila analizom dokazano povećanje jediničnih cijena svih troškovničkih stavki, tvrdeći da su sve stavke taksativno navedene. Smatra da su upravna tijela trebala primijeniti načelo razmjernosti. Tvrdi da se u konkretnom slučaju ne radi o nenamjenskom trošenju sredstava. Zaključno, ukazuje da se ne radi o neopravdanom izdatku za Uniju već da se radi o stvarnom izdatku nastalom uslijed općepoznatih promjena na tržištu. Predlaže Sudu usvojiti žalbu, poništiti pobijanu presudu te presudom riješiti upravnu stvar na način da se usvoji tužbeni zahtjev. Podredno, predlaže ukinuti (pravilno poništiti) pobijanu presudu te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog kojih bi pobijana presuda bila nezakonita ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.

6. U obrazloženju pobijane presude, koje je u korelaciji s izrekom te presude, izložene su sve bitne činjenice koje proizlaze iz provedenih dokaza te su, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje te relevantne propise, navedeni odlučni i dostatni razlozi za odbijanje tužbenog zahtjeva.

7. Iz podataka spisa proizlazi da je tužiteljica dana 6. ožujka 2023. podnijela zahtjev za isplatu konačne rate potpore u iznosu od 675.740,87 kuna, dodijeljene na temelju odluke KLASA: 440-12/18-07-04-01/0072, URBROJ: 343-2114/01-20-014 za Podmjeru 7.4. Ulaganja u pokretanje, poboljšanje ili proširenje lokalnih temeljnih usluga za ruralno stanovništvo, uključujući slobodno vrijeme i kulturne aktivnosti te povezanu infrastrukturu, poboljšanje ili proširenje svih vrsta male infrastrukture, tipa operacije 7.4.1., u ukupnom (dodijeljenom) iznosu od 6.594.925,00 kuna.

7.1. Agencija je rješenjem od 12. prosinca 2023. odbila zahtjev tužiteljice za isplatu konačne rate dodijeljene potpore te primijenila financijsku korekciju od 25% iznosa ugovora o javnoj nabavi, koje rješenje je tuženik potvrdio.

7.2. Pri tome nije sporno da je tužiteljica dana 6. kolovoza 2020. sklopila ugovor o javnoj nabavi radova radi izgradnje građevine društvene namjene vrtić i jaslice s društvom Mapa 3 d.o.o. kao izvođačem, kojim je ugovorena nepromjenjivost jediničnih cijena (članak 2.).

7.3. Nije sporno ni da je 10. prosinca 2021. između istih ugovornih stranaka sklopljen dodatak V. ugovoru o javnoj nabavi kojim je, povodom zahtjeva izvođača od 3. prosinca 2021., ugovoreno povećanje cijena radova i građevinskog materijala za iznos od 481.690,25 kuna te naplata vantroškovničkih radova u iznosu od 78.967,17 kuna bez PDV-a (pri čemu je ugovor o javnoj nabavi bio izvršen 7. kolovoza 2021. - zapisnik o primopredaji radova).

8. Međutim, prema odredbi članka 313. stavka 1. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj: 120/16. i 114/22, dalje: ZJN) ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom.

8.1. Odredbom članka 313. stavka 2. ZJN-a propisano je da je javni naručitelj obvezan kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom. Na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ovoga Zakona, na odgovarajući način primjenjuju se odredbe zakona kojim se uređuju obvezni odnosi (stavak 3.).

8.2. Odredbom članka 627 stavka 1. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“, broj: 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/11., 144/22., 156/22 i 155/23 dalje: ZOO) propisano je da ako je ugovoreno da se cijena radova neće mijenjati u slučaju da se nakon sklapanja ugovora povećaju cijene elemenata na temelju kojih je ona određena, izvođač može, usprkos takvoj odredbi ugovora, zahtijevati izmjenu cijene radova ako su se cijene elemenata, a bez njegova utjecaja, povećale u tolikoj mjeri da bi cijena radova trebala biti veća za više od deset postotaka.

8.3. Odredbom članka 627. stavka 2. ZOO-a propisano je da u slučaju iz stavka 1. tog članka, izvođač može zahtijevati samo razliku u cijeni koja prelazi deset postotaka, osim ako je do povećanja cijene elemenata došlo poslije njegova dolaska u zakašnjenje.

9. Slijedom navedenog, pravilno je prvostupanjski sud zaključio da su u konkretnom slučaju bile ispunjene pretpostavke za odbijanje zahtjeva tužiteljice za isplatu konačne rate potpore.

9.1. Ovo jer je tužiteljica prilikom sklapanja dodatka ugovoru (davanja suglasnosti) postupila suprotno citiranim odredbama ZJN-a i ZOO-a, budući da nije, u cilju zaštite javnog interesa, prethodno preispitala (obveza kontrole) opravdanost zahtjeva izvođača (koji je, općenito obuhvaćao i stavke poput troška „uprave“, „dobiti“, „ostale financijske troškove“) odnosno nije utvrdila u odnosu na koje je konkretne stavke troškovnika (iz zahtjeva) promjena cijena (usporedba prije i poslije) utjecala više od 10%, kako to propisuje članak 627. stavak 2. ZOO-a.

10. Nadalje, s tim u vezi, pravilno prvostupanjski sud ukazuje da je u konkretnom slučaju dodatak V. ugovoru o javnoj nabavi sklopljen nakon što je osnovni ugovor izvršen (125 dana nakon izvršenja), uz ugovaranje vantroškovničkih radova.

11. Stoga, i prema ocjeni ovog Suda, postupanje tužiteljice u konkretnom slučaju predstavlja nepravilnost broj 22. Smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka koje Europska komisija primjenjuje u slučaju nepoštivanja pravila o javnoj nabavi (Odluka Europske komisije C(2013) 9527 od 19. prosinca 2013., dalje: Smjernice), jer se radi o značajnoj izmjeni elemenata (cijene) ugovora o javnoj nabavi bez prethodnog preispitivanja opravdanosti zahtjeva izvođača.

11.1. Suprotno žalbenim navodima, podaci spisa pružaju pouzdanu osnovu za zaključak da je tužiteljica dala suglasnost izvođaču za povećanje jediničnih cijena, odnosno sklopila dodatak V. ugovoru (10. prosinca 2021.), bez prethodno provedene adekvatne analize njihove opravdanosti. Štoviše, tužiteljica je u odgovoru od 29. rujna 2023., na treći (ponovljeni) zahtjev Agencije za dostavu dokumentacije, zatražila produljenje roka od 45 dana radi „što kvalitetnije obrade zahtjeva izvođača“ (iako je takva radnja trebala prethoditi sklapanju dodatka ugovoru).

12. Vezano uz žalbene navode o povredi načela razmjernosti, treba reći da načelo razmjernosti u upravnom postupku obvezuje javnopravna tijela da pri ograničavanju prava stranaka ili nametanju obveza koriste najblaže mjere nužne za postizanje legitimnog cilja. U konkretnom slučaju radi o bitnoj izmjeni elementa ugovora (cijene), budući da Smjernice pod bitne elemente sklapanja ugovora uključuju, ali nisu ograničene na cijenu, prirodu radova i rok dovršetka. Za opisanu nepravilnost Smjernicama je predviđena samo stopa financijske korekcije od 25%, koja je u ovom slučaju i primijenjena.

12.1. Treba reći da nacionalni sud ne može odstupati od sustava financijskih korekcija uspostavljenog pravom Europske unije (osobito Uredbom (EU) br. 1303/2013). Naposljetku, pravila o utvrđivanju stope korekcije čine dio ugovorne materije s kojom se tužiteljica, kao korisnica potpore (i profesionalni akter), suglasila.

13. Polazeći od svega navedenog, Sud ne može ocijeniti osnovanim (ponovljeni) prigovor tužiteljice da je riječ o namjenskom trošenju sredstava, budući da je već u pobijanoj presudi valjano otklonjen navedeni prigovor. Naime, tužiteljica je u strogo formalnom postupku utvrđenim nepravilnostima prekršila odredbe ZJN-a (i ZOO-a), budući da su opisane nepravilnosti mogle imati utjecaj na proračun Unije, pri čemu se ne traži dokazivanje postojanja točno određene financijske posljedice (a tako i ovaj Sud u odluci Usž-3420/2022 od 12. listopada 2022.).

14. Slijedom svega iznesenog, tužiteljica u žalbi ne iznosi prigovore koji bi utjecali na drugačije rješenje ove upravne stvari, radi čega ovaj Sud žalbu ne ocjenjuje osnovanom.

15. Valjalo je, stoga, na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao u izreci presude.

U Zagrebu 6. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković