Poslovni broj: Usž-151/2026-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr.sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Andree Pejković Rabi, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice RŠJ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grad Zagreb, Gradonačelnik, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I - 3606/2023-9 od 9. listopada 2025., na sjednici vijeća održanoj 29. travnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3606/2023-9 od 9. listopada 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda u točki I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1956, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 6. lipnja 2023. Točkom II. izreke presude odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova.

2. Osporenim rješenjem tuženika od 6. lipnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnijet protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/4633, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 31. ožujka 2023.

3. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Pobijajući presudu prvostupanjskog suda iz svih žalbenih razloga, ističe da je počinjena povreda članka 121. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. - dalje: ZUS) jer na ročištu za objavu, koje je trajalo pet minuta, nisu obavljene sve potrebne procesne radnje. Navodi da joj nije dostavljen spis predmeta te da nije mogla izvršiti uvid u postupak, a uvidom u raspravni zapisnik od 10. rujna 2025. je vidljivo da joj je dano pravo na uvid u dokumentaciju dostavljenu od strane tuženika za koju tuženik tvrdi da predstavlja spis upravnog postupka, ali da njezinom opunomoćeniku nije bilo ostavljeno dovoljno vremena da prouči spis u cijelosti i koncipira očitovanje na pročitano. Ističe da iz osporenog upravnog akta ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku odnosno o kojem je njezinom prigovoru odlučeno, a iz razloga jer je podnijela prigovor i na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP), pa ostaje nejasno o kojem je prigovoru riješeno. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske jer predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Navodeći dio obrazloženja pobijane presude, ističe da sud nije razmotrio bit ovog upravnog spora, odnosno je li pojedinačni upravni akt, njegovo donošenje i izvršenje pravilno i zakonito u odnosu na odredbe ZUP-a i Odluke. Nastavno na navedeno ponovno iznosi navode iz tužbe i podneska od 12. listopada 2023. i napominje da se odredbama Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 25/22. - dalje: Odluka/22) ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarenje prava na novčanu pomoć. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku, odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023., na što se sud samo paušalno očituje. Upire na članak 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, zbog čega se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite njezinih prava i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Konačno, nije točno da je paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka, zbog čega joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. U tom smislu se poziva na odluku Ustavnog sura Republike Hrvatske, broj: U-III-1757/2021 od 4. listopada 2023. Poziva se na ovosudnu presudu, poslovni broj: Usoz-25/2024 od 28. listopada 2024. u vezi sa zakonitošću Odluke koju je donijela Gradska skupština Grada Zagreba 5. listopada 2023., koja je ocijenjena nezakonitom te smatra da je i Odluka tuženika kojom se uređuje materija roditelja odgojitelja iz istog razloga nezakonita, pa smatra da treba primijeniti zakon, a ne nezakoniti opći akt. Predlaže poništiti pobijanu presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovni postupak. Potražuje i naknadu troška za sastav žalbe.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja, treba reći da je rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednice Suda, poslovni broj: 29 Su-9/2026-44 od 26. ožujka 2026. (u odnosu na sutkinje dr. sc. KD, VŠJ, LŠJ, ZŠJ i RŠ) taj zahtjev odbijen.

7. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

8. Suprotno žalbenim navodima da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je prvostupanjski Sud, u skladu s člankom 6. stavkom 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužiteljica očitovala podneskom od 1. rujna 2025. Također, tužiteljica je imala dovoljno vremena da do održavanja ročišta za raspravu izvrši uvid u spis predmeta , što je profesionalni opunomoćenik tužiteljice propustio učiniti, pa sud nije uskratio tužiteljici pravo na kontradiktornu raspravu. Iz raspravnog zapisnika od 30. rujna 2025. proizlazi da je zamjenici opunomoćenika tužiteljice omogućen uvid i razgledavanje spisa upravnog postupka, a koji zapisnik je bez prigovora vlastoručno potpisala.

9. Nije osnovan niti prigovor o povredi članka 121. stavka 3. ZUS-a u odnosu na održano ročište o objavi jer iz zapisnika o objavi proizlazi da je isto održano u skladu s navedenom zakonskom odredbom, a što je vlastoručnim potpisom potvrdila i zamjenica opunomoćenika tužiteljice.

10. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 31. ožujka 2023. izmijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/265, URBROJ: 251-21-21- 1/009-19-02 od 15. travnja 2019. na temelju članka 6. Odluke/22 na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 10/18. i 20/21.). Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela je odbijen.

11. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 6. lipnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njezin prigovor izjavljen 26. travnja 2023. protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 31. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je pobijanom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kako je u presudi dano, pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se prigovoru radi.

12. Treba reći da je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

13. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da osporeni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje Odluke/22 koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

14. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje, nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

15. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen" sa zakonom.

16. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

17. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

18. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužitelja. Naime, u skladu s člankom 8. stavkom 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

19. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) donesena je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a.

U Zagrebu 29. travnja 2026.

Predsjednica vijeća

Radmila Bolanča Vuković