Poslovni broj: Usž-776/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, predsjednice vijeća Jelene Rajić, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice FK iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja , odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 5124/2024-5 od 11. prosinca 2025., na sjednici vijeća održanoj 29. travnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5124/2024-5 od 11. prosinca 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/22-014/1336, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 5. svibnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/4389, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica je protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu, pobijajući istu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, prije svega, navodi da je prvostupanjsko rješenje nezakonito jer joj nije omogućeno izjašnjavanje, niti je proveden ispitni postupak u skladu s kogentnim odredbama Zakona o općem upravnom postupku , a čime je došlo do povrede načela razmjernosti. Osporava ovlast javnopravnog tijela da pokrene predmetni upravni postupak po službenoj dužnosti. Navodi da rok iz članka 6. Odluke/22 ima narav prekluzivnog procesnopravnog roka, a što znači da je nakon 31. prosinca 2022. javnopravno tijelo izgubilo ovlast za pokretanje i vođenje postupka , a pri čemu se poziva na odluke Ustavnog suda i Vrhovnog suda Republike Hrvatske za koje smatra da su primjenjive. Tvrdi da sud nije obrazložio prigovor da drugostupanjsko rješenje ne sadrži (sadržajno) uopće potpis, a iz kojeg razloga nije ispunjen nužan zahtjev iz odredbe članka 98. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da je osporenim rješenjima došlo do povrede načela zabrane retroaktivnosti, pravne sigurnosti, kao i načela zaštite stečenih prava tužiteljice, a pri čemu upire na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku kao i povredu prava vlasništva. Tvrdi da je predmetna mjera novčane pomoći roditelju odgojitelju, jasno bila ograničena najkasnije do 15 godine djeteta, a sud je propustio pravilno utvrditi činjenično stanje, prije svega jer je propustio saslušati stranku i utvrditi sve odlučne individualne okolnosti u svezi iznijetih prigovora o povredi konvencijskih i ustavnih prava. Tvrdi da se izmjenom dobne granice dio korisnika našao u situaciji da je mjera odmah prestajala jer im je dijete prije izmjene već navršilo sedam godina, dok su ostali, kojima je dijete imalo tri ili pet godina nastavili uživati istu, a čime je došlo do povrede po osnovi diskriminacije. Također naglašava da je narušena pravna sigurnost i načelo predvidljivosti pravne norme, a naročito kraj činjenice da djecu nije bilo moguće upisati u vrtić u periodu nakon 1. rujna 2022. godine pa sve do ljeta 2023. jer su upisni rokovi bili okončani, a pri čemu navodi da ni za postojeću djecu nije bilo mjesta u vrtićima.

2.1. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže usvojiti žalbu te poništiti prvostupanjsku presudu u cijelosti i vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje, a podredno predlaže presudom riješiti stvar na način da se u cijelosti usvoji tužbeni zahtjev. Potražuje trošak sastava žalbe po ovlaštenom opunomoćeniku odvjetniku.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24., 39/26. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/271, URBROJ: 251-21-21-1/007-19-2 od 16. travnja 2019., na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Prije svega se pojašnjava da su neosnovani su prigovori tužiteljice dani u smjeru da je osporenim rješenjem ustvari došlo do povrede načela zaštite stečenih prava tužiteljice. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

8.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

8.2. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Stoga, suprotno tvrdnjama žaliteljice, prethodno opisanim postupanjem, nije došlo do povrede odredbe članka 13. Zakona o općem upravnom postupku.

9. Sud, također, ocjenjuje neosnovanim tužbeni navod kojim se osporava zakonitost drugostupanjskog rješenja zbog navodnog nedostatka vlastoručnog potpisa donositelja akta. Iako je sukladno odredbi članka 98. stavka 1. ZUP-a, potpis obvezni sastavni element rješenja, međutim, mjerodavno procesno pravo ne propisuje strogu formu potpisa niti zahtijeva njegovu punu čitljivost. Ključna pravna funkcija potpisa jest nedvojbena identifikacija donositelja akta, a što je u konkretnom predmetu, ispunjeno.

10. Glede osporavanja ovlasti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti i prigovora o prekluzivnosti roka, Sud ističe da je članak 6. Odluke/22 valjana normativna osnova za postupanje ex officio. S obzirom na to da je predmetna novčana pomoć ustanovljena općim aktom, a ne zakonom, isti taj akt može propisati i ovlaštenje za pokretanje postupka radi njezina usklađivanja. Rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

11. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (saslušanje tužiteljice) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS- a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

12. Glede navodne povrede načela zabrane retroaktivnosti i prava vlasništva, ovaj Sud ističe da korisnici mjere nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Sud je već ranije (presuda Usoz-8/2022) detaljno obrazložio i otklonio prigovore o retroaktivnosti. Skraćivanje trajanja novčane pomoći s 15 na 7 godina djetetova života nije u nesuglasju s načelom razmjernosti, jer je donositelj uveo kompenzacijske mjere kojima je uspostavljena ravnoteža između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja korisnika.

13. Također su neutemeljeni prigovori o povredi prava vlasništva i diskriminaciji jer Odluka/22 sadrži adekvatne kompenzacijske mjere koje osiguravaju razmjernu ravnotežu između javnog interesa i individualnih očekivanja . Određivanje prestanka pomoći s navršenih sedam godina djeteta temelji se na objektivnom kriteriju (početak obveznog školovanja) i ne predstavlja diskriminaciju, jer potreba za intenzivnom skrbi roditelja nije ista kod male djece i djece školske dobi. Ovdje se napominje da tužiteljičini navodi, kojima pojašanjava problematiku vezanu uz upis djece u vrtiće i narušenoj predvidljivosti ne utječu na zakonitost akata jer su izmjene mjere bile javno najavljivane još od 2021. godine, pa su korisnici imali dovoljno vremena za prilagodbu obiteljskog i profesionalnog života.

14. Slijedom svega navedenog, budući da tužiteljica nije uspjela u sporu, pravilno je prvostupanjski sud odbio zahtjev za naknadu troškova spora, pa je na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučeno kao u izreci.

15. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 29. travnja 2026.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić