REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-1868/2025-3

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda, Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Ane Berlengi Fellner, članova vijeća te više sudske savjetnice – specijalistice Ivane Mamić Vuković, kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja VC iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Agencije za znanost i visoko obrazovanje , u Zagrebu, Donje Svetice 38, OIB: 83358955256, radi vrednovanja inozemne visokoškolske kvalifikacije u svrhu pristupa tržištu rada, odlučujući o žalbi tužitelja izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3749/2023-12, od 21. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 17. travnja 2026.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3749/2023-12, od 21. veljače 2025.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Agencije za znanost i visoko obrazovanje, KLASA: UP/I-602-06/23- 04/90, URBROJ: 355-03-01/22-23-01, od 26. lipnja 2023., a kojim rješenjem je odbijen prigovor tužitelja izjavljen protiv Mišljenja o inozemnoj visokoškolskoj kvalifikaciji, KLASA: 602-06/22-04/0370, URBROJ: 355-03-01/22-23-04, od 17. svibnja 2023.

2. Tužitelj u svojoj žalbi pobija navedenu presudu iz svih zakonom propisanih razloga posebno ukazujući na Odluku i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-III-5703/2020, od 19. siječnja 2023., a koji predmet smatra komparativan ovom te u kojem je Ustavni sud ukazao na ekscesivni formalizam agencije, nedostatak adekvatnog obrazloženja, nejednakost u postupanju i konačno implicitno odbijanje zahtjeva prihvaćanjem istog u odnosu na nižu kvalifikaciju. Smatra da prvostupanjski upravni sud nije vrjednovao kako je mišljenje agencije u suprotnosti s člankom 3. točkom 3. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija, a kojim je propisano kako se postupak priznavanja stečenih kvalifikacija provodi transparentno i uz dosljednu primjenu kriterija za priznavanje i vrednovanje obrazovnih kvalifikacija. Ukazuje na nedosljednost tuženika u njegovom radu te navodi kako je s pozivom na Zakon o pravu na pristup informacijama od tuženika pokušavao saznati razloge donošenja različitih rješenja u istovrsnim postupanjima. Ističe kako je jedini kriterij za nepriznavanje inozemne obrazovne kvalifikacije LL.M.-a tuženik dao tek usmeno na zapisnik tijekom rasprave u ovom upravnom sporu. Ukazuje kako je nemoguće, besmisleno i višestruko pogrešno izraz „na isti način“ tumačiti u smislu jednakog vrjednovanja, već smatra da se takvo određenje treba tumačiti na način da se sami postupci provode na isti način, dakle ne sa istim ishodom. Ovom dodaje kako je odlukom tuženika implicitno odbijen njegov zahtjev, jer je tuženik prihvatio nižu kvalifikaciju od one koju je on tražio uspostaviti. Smatra kako je odlučivanjem na opisani način učinjena bitna povreda upravnog postupka, a koju je prvostupanjski upravni sud propustio sankcionirati, budući da je tuženik postupao mimo zahtjeva stranke. Navodi i kako je tuženik, ali i prvostupanjski upravni sud, iz straha da netko preskoči dio obrazovnog procesa krivo protumačio njegovu kvalifikaciju, a što je pretjerani formalizam njemu na štetu. Razlažući razloge zbog kojih smatra da se njegova kvalifikacija mora izjednačiti sa stupnjem 7.2. HKO-a, navodi kako je i sam Pravni fakultet u Zagrebu, 2002. godine izdao uvjetno rješenje po kojem se njegova diploma može smatrati znanstvenim magisterijem, uz uvjet pisanja novog rada. Konačno zaključuje kako se LL.M. ne može usporediti s dodiplomskim studijem, jer su to dvije različite razine obrazovanja, budući je LL.M. poslijediplomski studij namijenjen osobama koje već imaju završen dodiplomski pravni studij i žele se specijalizirati. Predlaže Sudu da usvoji tužbeni zahtjev i poništiti pobijanu presudu.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Uvodno Sud ukazuje kako je člankom 126. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24. - u daljnjem tekstu ZUS), propisano da protiv presude upravnog suda stranke mogu izjaviti žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava, dok je člankom 134. stavkom 1. ZUS -a propisano da Visoki upravni sud ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi.

6. Cijeneći citirana procesna zakonska određenja Sud nalazi da se osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj člankom 126. stavkom 1. ZUS-a, iz razloga na koje se tužitelj poziva u svojoj žalbi. To stoga jer je, prema podacima spisa, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama ZUS-a, dok je prvostupanjski upravni sud presudu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora te je osnovano ocijenio zakonitim rješenje tuženika, pri čemu je za takvu svoju odluku naveo jasne i dostatno obrazložene razloge koje prihvaća i ovaj Sud.

7. Naime, i po ocjeni ovog Suda, osnovano je prvostupanjski upravni sud utvrdio da je rješenje tuženika doneseno pravilnom primjenom i tumačenjem Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru (Narodne novine, broj 22/13., 41/16., 64/18., 47/20. i 20/21.) i Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija (Narodne novine, broj 69/22.).

8. Uvodno Sud nalazi da, sukladno stanju spisa, činjenični okvir ovog predmeta nije sporan. S tim u vezi, u postupku koji je prethodio donošenju osporenog rješenja utvrđeno je:

- da je postupak u ovoj stvari pokrenut povodom zahtjeva tužitelja od 4. studenoga 2022., za vrednovanje njegove inozemne visokoškolske kvalifikacije u svrhu pristupa tržištu rada u Republici Hrvatskoj.

- da se zahtjev odnosi na inozemne visokoškolske kvalifikacije Master of Laws, stečene završetkom studijskog programa na visokom učilištu University of Bristol, Faculty of Law, Bristol, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske;

- da je uvjet za upis studija čijim se završetkom stječe kvalifikacija Master of Laws na visokom učilištu University of Bristol, Faculty of Law, Bristol, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, prethodno stečena razina „undergraduate (bachelor's) degree that is equivalent to a UK upper second-class honours (also know as a 2:1)“, odnosno „applicants who have completed a Visoko obrazovanje / Level VII/I degree with good grades, can be considered for entry to taught postgraduate programmes“;

- da je u skladu s Kvalifikacijskim okvirom Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske (The Frameworks for Higher Education Qualifications of UK DegreeAwarding Bodies - FHEQ) te Izvješćem o referenciranju FHEQ-a na Europski kvalifikacijski okvir (European Qualifications Framework - EQF), pod prilozi - „Kvalifikacijski okvir, referenciranje i uvjet za upis“), točka 4.17.2. - „The learning outcomes of most master's degree courses are achieved on the basis of study equivalent to at least one full-time calendar year and are taken by graduates with a bachelor's degree with honours (or equivalent achievement)“, za upis Master programa uvjet Bachelor degree, odnosno odgovarajući ekvivalent;

- da je tužitelju rješenjem Agencije za znanost i visoko obrazovanje, KLASA: UP/I -602- 06/05-01/893, URBROJ: 355-05-09-12 od 6. listopada 2009. priznata za potrebe zapošljavanja u Republici Hrvatskoj visokoškolska kvalifikacija Master of Laws koju mu je dodijelilo visoko učilište University of Bristol, Faculty of Law, Bristol, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske te mu je priznata jednaka pravna valjanost predmetnoj inozemnoj visokoškolskoj kvalifikaciji i to s odgovarajućom kvalifikacijom koja se stječe završetkom diplomskog sveučilišnog studija u Republici Hrvatskoj;

- da je tuženik izdao Mišljenje prema kojem je razinu predmetne inozemne visokoškolske kvalifikacije moguće usporediti s razinom odgovarajuće kvalifikacije koja se u Republici Hrvatskoj stječe po završetku sveučilišnog diplomskog studija i smještena je, u generičkom smislu, na razinu 7.1 Hrvatskog kvalifikacijskog okvira (dalje HKO).

9. Sukladno navedenom činjeničnom okviru ovog predmeta Sud nalazi kako se spor formira oko okolnosti je li Mišljenjem tuženika zakonito i pravilno ocijenjena visokoškolska kvalifikacija tužitelja stečena u inozemstvu, odnosno je li ona pravilno uspoređena s razinom odgovarajuće kvalifikacije koja se u Republici Hrvatskoj stječe po završetku sveučilišnog diplomskog studija i koja je, u generičkom smislu, smještena na razinu 7.1 Hrvatskog kvalifikacijskog okvira (dalje HKO). Tuženik smatra da se u skladu sa Zakonom o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru, kvalifikacije koje su smještene na razinu 7.2 HKO-a, stječu završetkom sveučilišnog specijalističkog studija, a koje kvalifikacije se i u skladu s člankom 61. Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti (Narodne novine, broj 119/22.), mogu steći nakon završetka odgovarajućeg sveučilišnog diplomskog studija ili sveučilišnog integriranog prijediplomskog i diplomskog studija, iz kojeg razloga tužitelj takvu kvalifikaciju nije stekao. Suprotno ovom tužitelj smatra da je navedeno gledište ekscesivni formalizam te je mišljenja kako se njegova kvalifikacija ne može usporediti s dodiplomskim studijem, jer se radi o dvije potpuno različite razine obrazovanja.

10. Člankom 8. stavkom 1. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija propisani su kriteriji po kojima se vrednuje inozemna obrazovna kvalifikacija.

10.1. Člankom 5. stavkom 1. Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru propisano je da se za svaku kvalifikaciju i skup ishoda učenja određuje obujam, odnosno prosječno ukupno utrošeno vrijeme potrebno za stjecanje te kvalifikacije, odnosno tog skupa ishoda učenja.

10.2 Člankom 7. stavak 1. Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru, određeno je da se u HKO-u uspostavlja trinaest razina cjelovitih kvalifikacija: 1; 2; 3; 4.1; 4.2; 5; 6.st; 6.sv; 7.1.st; 7.1.sv; 7.2; 8.1; 8.2.

10.3. Člankom 7. stavkom 2. Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru, propisano je da se cjelovitim kvalifikacijama koje se stječu u Republici Hrvatskoj pridružuju razine HKO-a, uz zadovoljavanje minimalnih uvjeta za stjecanje cjelovitih kvalifikacija i pristupanje cjelovitim kvalifikacijama kako slijedi:

- Razina 6.st - kvalifikacije stečene završetkom preddiplomskih stručnih studija;

- Razina 6.sv - kvalifikacije stečene završetkom preddiplomskih sveučilišnih studija; … Uvjet je pristupanja posjedovanje prethodne kvalifikacije na razini 4.2 ili na razini 5, uz položene ispite obveznih predmeta državne mature.

- Razina 7.1.st - kvalifikacije stečene završetkom specijalističkih diplomskih stručnih studija; … Uvjet je pristupanja posjedovanje prethodne kvalifikacije na razini 6.st ili razini 6.sv u skladu s uvjetima koje općim aktom utvrdi visoko učilište, uz ispunjavanje uvjeta utvrđenih studijskim programom visokog učilišta.

- Razina 7.2 - kvalifikacije stečene završetkom poslijediplomskih specijalističkih studija Ukupno radno opterećenje za stjecanje kvalifikacije minimalno je 60 ECTS bodova na razini 7 ili višoj razini ishoda učenja. Uvjet je pristupanja posjedovanje prethodne kvalifikacije koja se stječe završetkom sveučilišnoga diplomskog ili integriranoga preddiplomskog i diplomskog sveučilišnog studija u skladu s uvjetima koje općim aktom utvrdi sveučilište odnosno sastavnica sveučilišta, uz ispunjavanje uvjeta utvrđenih studijskim programom sveučilišta ili njegove sastavnice.

11. Uvodno Sud nalazi kako je osnovan navod tuženika da pravo na pristup tržištu rada ne proizlazi iz njegovog Mišljenja, jer po logici iz mišljenja i ne može proizaći, već proizlazi iz stečene inozemne obrazovne kvalifikacije. Posljedično ovom ni prava koja slijede iz kvalifikacije, primjerice pravo na plaću, ne mogu ovisiti o Mišljenju tuženika. Iz ovog proizlazi da je mišljenje tuženika informativni akt, koji pruža podatke o razini stečene inozemne kvalifikacije i koji, iako ne proizvodi neposredne pravne učinke, kreira pravni interes tužitelju da bude preispitano. Stoga je ovaj Sud u obvezi ocijeniti pravilnost sadržaja izdanog Mišljenja.

12. Ponovljeno, po tužitelju smatrana razina stručnog osposobljavanja je Razina 7.2.. Ono što Sud nalazi odlučnim za priznavanje inozemne pravne kvalifikacije je upravo uvjet za stjecanje neke razine, a koji uvjeti su propisani za svaku razinu sadržanu u Hrvatskom kvalifikacijskom okviru i koji sumirano glase da je kao uvjet pristupanju stjecanja neke razine potrebno „posjedovanje prethodne kvalifikacije“, odnosno i „stjecanje kvalifikacije od minimalno 60 ECTS bodova na razini 7 ili višoj razini ishoda učenja“. Iz ovog razloga Sud nalazi kako odluka tuženika nije uvjetovana „strahom od preskakanja dijela obrazovnog procesa“, budući da je sukladno naprijed navedenim određenjima slijeđenje obrazovnog procesa upravo uvjet stjecanja naredne razine obrazovne kvalifikacije.

13. Slijedom ovog stava Sud je u potpunosti suglasan sa stavom prvostupanjskog upravnog suda, kada taj sud navodi da kada bi se prihvatio stav tužitelja da je studij koji je on završio izjednačen s poslijediplomskim specijalističkim studijem u trajanju od jedne godine, to bi značilo da bi svaka osoba koja je u Republici Hrvatskoj stekla diplomu prvostupnika i zatim završila predmetni studij, stekla uz diplomu prvostupnika i kvalifikaciju osobe koja je završila poslijediplomski specijalistički studij, što ni je moguće, jer specijalistički studij mogu upisati samo osobe sa završenim sveučilišnim diplomskim ili integriranim preddiplomskim i diplomskim sveučilišnim studijem. Stoga bi priznavanje LL.M diplome kao poslijediplomske specijalističke kvalifikacije omogućilo osobama sa samo preddiplomskom diplomom da steknu kvalifikaciju 7.2. HKO, a što bi u nejednak položaj stavilo sve one osobe koje su svoje obrazovanje stekle u Republici Hrvatskoj.

14. Sud smatra da ovaj argument slijedi i osnovni cilj kojeg je zakonodavac imao na umu pri donošenju naprijed navedenih zakona, a koj i cilj je iznaći pravedan okvir po kojem će se inozemne obrazovne kvalifikacije različitih nositelja vrednovati po istom uspostavljenom okviru, svrstavajući ih u unaprijed određene razrede. Upravo se ovo izjednačavanje, a ne izjednačavanje procesnih radnji kako to smatra tužitelj, ukazuje zakonodavnom intencijom. Stoga je odlučeno kao u izreci ove odluke.

15. U odnosu na prigovore sadržane u tužbi, Sud smatra kako je na iste uglavnom odgovoreno sadržajem obrazloženja ove odluke. Ipak i u cilju cjelovitog odgovora na prigovore sadržane u tužbi Sud navodi kako okolnost da je tužitelju Pravni fakultet u Zagrebu izdao uvjetno mišljenje po kojem bi, za stjecanje neke kvalifikacije, trebalo ispuniti dodatne uvjete, nije argument koji bi ukazivao na pogrešan stav tuženika.

16. Isto tako Sud navodi kako se kod izdavanja Mišljenja i po logici stvari, ne odlučuje o izričitom zahtjevu stranke u kojem bi donošenjem odluke određenog sadržaja javnopravno tijelo išlo mimo postavljenog zahtjeva. Mišljenje je već i po nazivu forma u kojem netko raspoređuje kvalifikaciju u unaprijed uspostavljen razred, dajući pri tome određene argumente, iz kojeg razloga Sud nije suglasan sa stavom tužitelja da je svojim Mišljenjem tuženik izašao iz okvira postavljenih u zahtjevu.

17. Konačno Sud navodi i kako tužitelj i za razliku od svega navedenog i opisanog obrazloženjem ove odluke, nije ponudio niti jedan argument kojim bi ukazao da stavovi tuženika nisu točni, niti je predlagao izvođenje dokaznih radnji kojima bi se utvrdila pravilnost njegovih stavova.

18. Trebalo je stoga, temeljem članka 135. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u izreci ove presude.

U Zagrebu, 17. travnja 2026.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić