Poslovni broj: Usž-585/2026-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek članica vijeća te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ĐM, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženog Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5135/2024-7 od 25. rujna 2025., na sjednici vijeća održanoj 13. travnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5135/2024-7 od 25. rujna 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda (točka I. izreke) odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/593, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 14. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/1150, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-10 od 16. svibnja 2023. te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke.).
1.1. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/1150, URBROJ: 251- 09-22-1/003-23-10 od 16. svibnja 2023.
2. Tužiteljica u žalbi navodi da je protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu pobijajući istu iz svih zakonom propisanih razloga. U razlozima žalbe, u bitnom prigovora da je sud u cijelosti propustio u presudi navesti, a onda i suditi o odlučnim prigovorima koji se odnose na primjenu materijalnog prava, koje je tužiteljica iznijela tijekom upravnog spora u odnosu na povredu prava na poštivanje obiteljskog i privatnog života iz članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, a koje je zaštićeno i člankom 62. Ustava Republike Hrvatske. Sud nije cijenio prigovor da je povreda članka 8. Konvencije tim veća ako je došlo do diskriminacije po dobi koja je posljedica toga da joj se uskraćuje daljnja naknada, dok se osobama u usporedivoj situaciji i dalje svaki mjesec ista plaća i to isključivo ovisno o dobi djeteta, a čime dolazi i do povrede članka 14. Konvencije i prava vlasništva obuhvaćenog člankom 1. Protokola 1. Konvencije. Pozivom na odluku Europskog suda za ljudska prava Beeler protiv Švicarske tvrdi da je takvim postupanjem dovedena u nejednak položaj u odnosu na osobe u usporedivoj situaciji.
2.1 Nadalje, navodi da je presuda nezakonita jer tužiteljici nije pružena mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora, a čime je počinjena povreda odredbe članka 6. Zakona o upravnim sporovima. Prigovara da u postupku nije saslušana, zbog čega joj je narušeno pravo na pravično suđenje i zbog čega je učinjena bitna povreda pravila postupka. Tvrdi da su takvim postupanjem njezina pojedinačna prava i interesi te pojedinačne okolnosti pojedene obitelji i djeteta zanemareni u cijelosti, a pri čemu se poziva na dopis Pravobraniteljice za djecu Predsjedniku Hrvatskog sabora od 31. ožujka 2023. godine. Naglašava da je korisnik mjere kao roditelj pa se očito radi i o interesu djeteta, a čije potreba se ne može utvrđivati materijalnim dokazima, već prije svega saslušanjem roditelja.
2.2. Smatra da tuženik nije ovlašteno drugostupanjsko tijelo za odlučivanje o žalbi protiv prvostupanjskog rješenja te da isti prema članku 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09., 110/21., dalje : ZUP) te prema članku 4. Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 34/22. od 30.11.2022.), nije ovlašten rješavati, odnosno nema ovlast voditi upravni postupak.
2.3. Navodi da je nepravilan zaključak prvostupanjskog suda da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok, jer se, prema mišljenju tužiteljice, radi o prekluzivnom roku. Mišljenja je da nije dopušteno primijeniti Odluku/22 izravno na prava i obveze uređena pravomoćnim upravnim aktom, bez vremenskog ograničenja. Smatra da prvostupanjsko rješenje treba oglasiti ništavim sukladno odredbi članka 128. stavka 1. točke 5. ZUP-a, jer ne postoji ni zahtjev stranke, ni zakon koji ovlašćuje postupiti nakon 31. prosinca 2022. Poziva se na brojne odluke ESLJP-a i USRH koje smatra primjenjivima u konkretnoj upravnoj stvari.
2.4. Ističe da je sud nepravilno odlučio o prigovoru nenadležnosti osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Navodi da Sistematizacija na koju se sud poziva, a primjenu koje je tužiteljica također osporila, sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji odnosno podkategoriji službenika, a da sud ničime nije utvrdio koji je rang imala konkretna službena osoba i samim time je li ista bila ovlaštena.
2.5. Nadalje, poziva se na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III- 5442/2023 te smatra da u predmetnom slučaju nisu bili ispunjeni uvjeti za neposredno rješavanje sukladno odredbi članka 49. ZUP-a jer se radi o potrebi stranke da se očituje o svojim pravima i obvezama s obzirom da je već ranije bilo riješeno pravomoćnim upravnim aktom.
2.6. Mišljenja je da joj je povrijeđeno i pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo, konkretno s upravnim spisom tuženika. Tužiteljica je još u tužbi predložila da se izvede dokaz priklopom spisa tuženika, a koji spis sud nije nikada po tom dokaznom prijedlogu tuženiku naložio dostaviti, niti je o dostavi istoga spisa u sudski spis obavijestio tužitelj icu ili ju pak pozvao da izvršiti uvid ili šta tomu slično. Slijedom navedenoga sud je počinio bitnu povredu odredbe članka 114. stavka 3. ZUS-a jer je presudu donio temeljem dokaza za koje nije prethodno u sporu dao mogućnost izjašnjavanja.
2.7. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, u prilog čemu se poziva na odluku Europskog suda za ljudska prava (Winterwerp protiv Nizozemske).
2.8. Navodi da je stekla pravo na novčanu pomoć temeljem Odluke/16, a koji je propis stavljen van snage Odlukom/18 koja je u prijelaznim i završnim odredbama propisala da će svi postupci započeti po Odluci/16 biti i dovršeni i dalje po Odluci/16 dok se Odlukom iz 2022. nije zadiralo u prava i obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16.
2.9. Konačno, ističe da obrazloženje presude ne sadrži propisane dijelove u skladu s člankom 119. stavkom 5. Zakona o upravnim sporovima.
2.10. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, obzirom da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže usvojiti žalbu te poništiti prvostupanjsku presudu u cijelosti i vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje, a podredno predlaže presudom riješiti stvar na način da se u cijelosti usvoji tužbeni zahtjev. Potražuje trošak sastava žalbe po ovlaštenom opunomoćeniku odvjetniku.
3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
6.1. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 16. svibnja 2023. izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/17-013/364, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 24. veljače 2017., a temeljem odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.), na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22. kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Prije svega valja pojasniti da presuda prvostupanjskog suda sadrži sve propisano odredbom članka 119. ZUS-a pa tako i u pogledu stavka 5. iste odredbe koji propisuje što sve mora sadržavati obrazloženje presude, a koje je potpuno i jasno te u korelaciji s izrekom. Suprotno žalbenim navodima tužiteljice, prvostupanjski je sud odlučio i očitovao se o svim prigovorima, dajući u obrazloženju presude jasne i valjane razloge te ocjenu svih prigovora i okolnosti konkretnog slučaja.
9. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.
10. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
11. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
12. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
12.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz - 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza (saslušanje tužiteljice) koje tužiteljica predložila nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
15.1. Također, suprotno žalbenim navodima tužiteljice, Sud ne nalazi povredu ZUS - a u tome što prvostupanjski sud tužiteljicu nije "upoznao sa spisom tuženika". Naime, na raspravi održanoj 26. kolovoza 2025. pred prvostupanjskim sudom osim što je izvršen uvid u spis te je čitana dokumentacija u spisu, tužiteljici je pružena mogućnost izjašnjavanja o svim činjeničnim i pravnim pitanjima važnim za rješavanje konkretne upravne stvari.
16. Pored navedenog tužiteljica neosnovano prigovara povredi prava na pravično suđenje, budući je prvostupanjski sud održao raspravu i omogućio strankama pristup sudu, svoju je odluku donio u razumnom roku, poštujući načela i procesna pravila upravnog spora te se uz to očitovao i na sve tužbene navode. Stoga prigovori žalbe o povredi prava na pravično suđenje kao bitnog elementa prava na pošteno suđenje nisu osnovani, jer su upravna tijela, kao i prvostupanjski sud razmotrili sve elemente i dali ocjenu u svezi svih okolnosti konkretnog slučaja, a koje bi mogle utjecati na povredu tog načela i povrede prava na pošteno suđenje u svim aspektima bitnim za ocjenu je li došlo do povrede navedenih prava i načela.
17. Nije od utjecaja na donošenje drukčije odluke u ovoj stvari ni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno izjašnjavanje u upravnom postupku, jer se ovdje radi o odluci koja se donosi temeljem službenih podataka kojima raspolaže javnopravno tijelo, podataka iz službene evidencije, a koja se, sukladno odredbi članka 49. točka 1. ZUP- a može donijeti bez provedbe ispitnog postupka (neposrednim rješavanjem).
18. Također, suprotno žalbenim navodima, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga, paušalni prigovor diskriminacije pri čemu tužiteljica ne navodi usporedivu skupinu u odnosu na koju bi postupanje po odredbama Odluke/22 bilo drugačije, Sud ocjenjuje neosnovanim.
19. Zaključno u odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. -124.).
20. Također, pogrešno tužiteljica smatra da se Odluka/22 na nju nije mogla primijeniti, budući je tom Odlukom izmijenjena Odluka iz 2018. godine, a ne Odluka iz 2016. godine. Naime, Odluka iz 2016. godine, temeljem koje je tužiteljici priznata novčana pomoć, prestala je važiti donošenjem Odluke iz 2018. godine. Međutim, adresati Odluke iz 2016. godine nastavili su primati novčanu pomoć i nakon njezinog prestanka važenja. Stoga se i na njih primjenjuje opći akt kojim je modificirana novčana pomoć za roditelja odgojitelja, uključujući i korisnike te pomoći koji su ju ostvarili temeljem Odluke iz 2016. godine. Naime, ovaj Sud je već u presudi poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. naveo da je člankom 11. Odluke/18 propisano da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke/18, uskladiti mjesečni novčani iznosi s iznosima iz Odluke/18. Izrazio je shvaćanje da adresati Odluke/16 i Odluke/18 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa (točka 89. i 146.).
21. Odluka o trošku spora osnovano se temelji na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi troškova spora.
22. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu, 13. travnja 2026.
Predsjednica vijeća
Jelena Rajić
