Poslovni broj: Usž-517/2026-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek članica vijeća, te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice TV, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa odvjetnik Martin Sherri, Zagreb, Kordunska 1, protiv rješenja tuženika Gradonačelnika Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, klasa: UP/II-551-06/23-014/2736, urbroj: 251-02-01/001-23-3 od 15. prosinca 2023., radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv točke II. i III. izreke presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1042/2024-8 od 22. listopada 2025. na sjednici vijeća održanoj 13. travnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba te potvrđuju točke II. i III. izreke presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1042/2024-8 od 22. listopada 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda poništeno je rješenja tuženika, klasa: UP/II- 551-06/23-014/2736, urbroj: 251-02-01/001-23-3 od 15. prosinca 2023. (točka I. izreke). Točkom II. izreke presude odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-014/2273, urbroj: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023. Točkom III. izreke presude određeno je da svaka stranka snosi svoje troškove upravnog spora.
2. Tužiteljica podnosi žalbu protiv točke II. i III. izreke presude te navodi da je Odlukom iz 2022. godine izmijenjena Odluka iz 2016. godine zbog čega smatra da se ista na nju ne odnosi. Ističe da je Odlukom iz 2022. Grad odlučio isključivo intervenirati u Odluku iz 2018., a ne u Odluku iz 2016. zbog čega se ista na nju ne odnosi. Smatra da joj je povrijeđeno pravo na pravično suđenje, jer je sud zanemario odredbe Zakona o općem upravnom postupku, odnosno njegove odredbe koje jamče pravo stranke na izjašnjavanje u upravnom postupku i kojim se jamči ispitni postupak. Smatra da su joj povrijeđena konvencijska prava u vidu diskriminacije po dobi, koja je posljedica toga da se istoj uskraćuje daljnja naknada dok se osobama u usporedivoj situaciji i dalje svaki mjesec ista plaća. Navodi da je došlo do povrede prava vlasništva koje je obuhvaćeno člankom 1. Protokola 1. Konvencije. Upire na odluke Europskog suda za ljudska prava koje smatra mjerodavnim. Sporno je da li je Gradonačelnik Grada Zagreba ovlašten potpisati osporeno drugostupanjsko rješenje kao i da drugostupanjsko rješenje ne sadrži uopće potpis te je tužiteljici uskraćeno pravo na drugostupanjsku zaštitu u upravnom postupku i pravo na žalbu koje jamči članak 76. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, kao i Statut Grada Zagreba i Ustav Republike Hrvatske. Sud je propustio utvrditi da je prvostupanjsko tijelo neovlašteno postupalo, jer upravni odjel kao takav, odnosno sektor za socijalnu politiku nema po propisu ovlasti rješavati u upravnim stvarima. Ističe da je prvostupanjsko rješenje doneseno nakon zakonom propisanog roka, propisanog odredbom članka 6. Odluke/22, a koji rok je prekluzivan, pri čemu upire na odluke Europskog suda za ljudska prava, koje smatra mjerodavnim. Sud pogrešno utvrđuje da je rok kratak i da traje svega dva mjeseca, međutim, rok je trajao tri mjeseca i dva tjedna uzimajući u obzir trenutak kada je Odluka iz 2022. stupila na snagu. Ističe da je bilo nužno osigurati vrijeme za prilagodbu na stanje po "modificiranom rješenju" pa da je Grad Zagreb bio, takoreći dalekovidniji, propisao bi primjereni rok, ali njegov je bio rizik da propiše upravo taj rok, a taj rizik ne može pasti na privatni interes tužiteljice. Smatra rješenje prvostupanjskog tijela ništavim. U konkretnom predmetu došlo je do povrede načela zabrane retroaktivnosti primjene propisa te konačno smatra da presuda prvostupanjskog suda nije sukladna odredbi članka 119. stavka 5. Zakona o upravnim sporovima. Predlaže da se poništi presuda u točki II. i III. izreke i predmet vrati na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu, a podredno da sud sam riješi stvar te potražuje troškove sastava žalbe.
3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Točkom I. izreke pobijane presude poništeno je rješenje tuženika klasa: UP/II- 551-06/23-014/2736, urbroj: 251-02-01/001-23-3 od 15. prosinca 2023., kojim je, imajući u vidu odredbu članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18., 20/21. i 25/22., dalje: Odluka/22), kao nepravodoban odbačen prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 31. listopada 2023. Tim prvostupanjskim rješenjem tužiteljici je prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. Međutim, iako je točka I. izreke presude prvostupanjskog suda postala pravomoćna, treba reći da je odredbom članka 10. Odluke propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju te Odluke podnosi Gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnog gradskog upravnog tijela. Naprijed navedena odredba članka 10. Odluke bila je predmetom ocjene zakonitosti i to u cjelini u objektivnom upravnom sporu, dakle i u pogledu roka za podnošenje prigovora, kao pravnog lijeka sui generis. Pravomoćnom presudom Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen. Pravomoćna presuda Suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna je za sve, pa tako i za prvostupanjski upravni sud (članak 10. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje u tekstu: ZUS).
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. listopada 2023. tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. na temelju Odluke/22 kako je propisano odredbom članka 4. navedene Odluke/22, kojom je izmijenjena odredba članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.), sve detaljno navedeno u obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja.
7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika bila je predmetom ocjene zakonitosti, te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, poslovni broj: U-III-1644/2023 i dr. od 14. studenoga 2023. ).
8. Tužiteljica smatra da se naprijed navedena Odluka na nju nije mogla primijeniti budući je tom Odlukom izmijenjena Odluka iz 2018., a ne Odluka iz 2016. godine. Naime, Odluka iz 2016. godine, temeljem koje je tužiteljici priznata novčana pomoć, prestala je važiti donošenjem Odluke iz 2018. godine. Međutim, adresati Odluke iz 2016. godine nastavili su primati novčanu pomoć i nakon njezinog prestanka važenja. Stoga se i na njih primjenjuje opći akt kojim je modificirana novčana pomoć za roditelja odgojitelja, uključujući i korisnike te pomoći koji su ju ostvarili temeljem Odluke iz 2016. godine. Naime, ovaj Sud je već u presudi poslovni broj Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., naveo da je člankom 11. Odluke/18 propisano da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke/18, uskladiti mjesečni novčani iznos s iznosima iz Odluke/18. Izrazio je shvaćanje da adresati Odluke/16 i Odluke/18 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa (točka 89. i 146.).
9. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika te da joj je uskraćeno pravo na drugostupanjsku zaštitu u upravnom postupku i pravo na žalbu. Međutim, odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Sl. glasnik grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22.), propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesen na temelju ove Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnog gradskog upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Kao što je već navedeno presudom Suda poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
11. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/17 od 5. veljače 2019.
(točka 18. i 19. presude).
12. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
13. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna i nadležnost prvostupanjskog tijela treba reći da je Sud uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom (Službeni glasnik grada Zagreba, broj 13/22 i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Također, pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje u tekstu: ZUP), rješenje je donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanja u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog gore navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbom Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda, poslovni broj Usoz - 143/2022-15 od 12. prosinca 2022., obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.
15. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj Usoz-8/2022-68 od 4. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela grada Zagreba da uredi, odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u gradskoj skupštini grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola uz Konvenciju. Paušalni prigovor diskriminacije pri čemu tužiteljica ne navodi usporedivu skupinu u odnosu na koju bi postupanje po odredbama Odluke/22 bilo drugačije, Sud ocjenjuje neosnovanim.
16. Tužiteljica neosnovano prigovara povredi prava na pravično suđenje, budući je prvostupanjski sud održao raspravu i omogućio strankama pristup sudu, svoju je odluku donio u razumnom roku, poštujući načela i procesna pravila upravnog spora te se uz to očitovao i na sve tužbene navode. Stoga prigovori žalbe o povredi prava na pravično suđenje kao bitnog elementa prava na pošteno suđenje nisu osnovani, jer su upravna tijela, kao i prvostupanjski sud, razmotrili sve elemente i dali ocjenu u svezi svih okolnosti konkretnog slučaja, a koje bi mogle utjecati na povredu tog načela i povrede prava na pošteno suđenje u svim aspektima bitnim za ocjenu je li došlo do povrede navedenih prava i načela.
17. Nije od utjecaja na donošenje drukčije odluke u ovoj stvari ni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno izjašnjavanje u upravnom postupku, jer se ovdje radi o odluci koja se donosi temeljem službenih podataka kojima raspolaže javnopravno tijelo, podataka iz službene evidencije, a koja se, sukladno odredbi članka 49. točka 1. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21.) može donijeti bez provedbe ispitnog postupka (neposrednim rješavanjem).
18. U odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivnosti primjene propisa upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. do 124.)
19. Konačno, suprotno navodima tužiteljice obrazloženje presude prvostupanjskog suda u skladu je s odredbom članka 119. stavka 5. ZUS-a.
20. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu, 13. travnja 2026.
Predsjednica vijeća
Jelena Rajić
