Poslovni broj: Usž-4074/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek članica vijeća te više sudske savjetnice Ivane Jasprica Konjuh, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ŽŠŠ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći roditelju odgojitelju, odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5348/2024-8 od 31. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 13. travnja 2026.

p r e s u d i o  j e

Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5348/2024-8 od 31. srpnja 2025.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelj ice za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1774, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 1. lipnja 2023. Rješenjem, istog suda, odbijen je prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe.

1.1. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3693, URBROJ: 251- 09-22-1/002-23-3 od 28. ožujka 2023.

2. Tužiteljica je protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu pobijajući je iz svih zakonom propisanih razloga. U bitnom pojašnjava da Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, br. 25/22) predstavlja podzakonski opći akt, a ne zakon te kao takva, u skladu s odredbom članka 13. Zakona o općem upravnom postupku ne može biti osnova za izmjenu bilo kojeg dijela pravomoćne odluke javnopravnog tijela. Naglašava da čak niti činjenica što je Visoki upravni sud Republike Hrvatske odbio prijedlog za ocjenu zakonitosti te Odluke, a Ustavni sud odbio ustavne tužbe, ne daju istoj snagu i svojstvo zakona, a temeljem kojeg bi se mogla izmijeniti pravomoćna odluku javnopravnog tijela. Tvrdi da se navedenom izmjenom izmijenilo njezino stečeno pravo na način da isto de facto ukinuto. Smatra da je zbog toga što nije mogla izjaviti žalbu u prvostupanjskom postupku stavljena u puno nepovoljniji položaj obzirom jer da bi u skladu s odredbom članka 112. Zakona o općem upravnom postupku žalba imala odgodni učinak, dok prigovor, koji je bio određen kao pravni lijek, u prvostupanjskoj odluci nije imao takav učinak.

2.1. Mišljenja je da je rok, do kojeg je prvostupanjsko rješenje trebalo biti doneseno prekluzivan, a da nije riječ o roku koji je predviđen samo radi požurivanja poduzimanja neke radnje. Ističe kako je sam gradonačelnik u medijima 26. ožujka 2024. izjavio da nije rješavao prigovore roditelja odgojitelja, a čime je i priznao da je to činila neovlaštena osoba. Tvrdi da je sud u obrazloženju presude u cijelosti propustio odgovoriti na žalbene navode usmjerene na to na temelju čega je zaključio da pobijano rješenje nije protivno načelu ne bis in idem, zašto smatra da za donošenje rješenja kojim se mijenja zaključak iz 2019. godine nije bio potreban zahtjev tužiteljice te kako to da predmetno rješenje nema povratnog djelovanja. Smatra da je takvim postupanjem sud postupio protivno pravu na pravično suđenje kao i pravu na obrazloženu sudsku odluku. Predlaže usvojiti žalbu i poništiti pobijano rješenje 3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 28. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/521, URBROJ: 251-21-21-1/009-19-2 od 1. srpnja 2019., na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba", broj. 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

8. Prije svega u odnosu na prigovor tužiteljice kojima upire na povredu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09., 110/21. , dalje: ZUP), navodeći da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. ZUP-a, propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa , odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

8.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Sl. gl." Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

8.2. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

9. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je, suprotno žalbenim navodima, procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. je obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

10. Prigovor tužiteljice o stavljanju u nepovoljniji položaj zbog propisivanja prigovora umjesto žalbe, čime joj je uskraćena drugostupanjska zaštita i odgodni učinak pravnog lijeka, također se ocjenjuje neosnovanim. Naime, odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Sl. glasnik grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22.), propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesen na temelju ove Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnog gradskog upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.

10.1. U toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).

10.2. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/17 od 5. veljače 2019.

(točka 18. i 19. presude).

11. Također, neosnovani su i prigovori usmjereni na to da je drugostupanjsko rješenje donijela neovlaštena osoba jer iz podataka spisa predmeta razvidno da je drugostupanjsko rješenje potpisao gradonačelnik kao čelnik tijela, što je u skladu s njegovim ovlastima iz članka 10. Odluke/18, a slijedom čega paušalno osporavanje sudjelovanja gradonačelnika, temeljeno na medijskim izjavama, ne dovodi u sumnju zakonitost osporenog akta.

12. Kraj činjenice da je odredbom članka 6. Odluke/22 izričito propisano da odluku o iznosima i razlozima prestanka novčane pomoći donosi upravno tijelo po službenoj dužnosti, to su neosnovani žalbeni navodi usmjereni na to da je u postupku izostao tužiteljičin zahtjev za pokretanje postupka.

13. U odnosu na prigovor tužiteljice da je prvostupanjskim rješenjem došlo do povrede njezinih stečenih prava pojašnjava se da je ovaj Sud već u presudi poslovni broj Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., naveo da adresati Odluke/16 i Odluke/18 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa (točka 89. i 146.) a pri čemu skraćivanje trajanja pomoći (npr. sa 15 na 7 godina djetetova života) nije u nesuglasju s načelom razmjernosti. Naime, donositelj akta je kroz uvođenje kompenzacijskih mjera uspostavio nužnu ravnotežu između zaštite legitimnih očekivanja korisnika i javnog interesa, a čime je otklonjena tvrdnja o nezakonitom zadiranju u stečena prava tužiteljice.

14. Zaključno, tužiteljica neosnovano prigovara i povredi prava na pravično suđenje, jer je prvostupanjski sud 10. srpnja 2025. održao raspravu (na koju tužiteljica, iako uredno pozvana, nije pristupila) čime je omogućio strankama pristup sudu, svoju je odluku donio u razumnom roku, poštujući načela i procesna pravila upravnog spora te se uz to očitovao i na sve tužbene navode. Stoga prigovori o povredi prava na pravično suđenje kao bitnog elementa prava na pošteno suđenje nisi osnovani, jer su upravna tijela, kao i prvostupanjski sud razmotrili sve elemente i dali ocjenu u svezi svih okolnosti konkretnog slučaja, a koji bi mogli utjecati na povredu tog načela i povrede prava na pošteno suđenje u svim aspektima bitnim za ocjenu je li došlo do povrede navedenih prava i načela.

15. Slijedom navedenog, budući da ni ostali žalbeni navodi ne dovode u sumnju pravilnost utvrđenog činjeničnog stanja niti primjenu materijalnog prava, valjalo je temeljem članka 135. stavka 1. ZUS-a žalbu odbiti kao neosnovanu i potvrditi prvostupanjsku presudu.

U Zagrebu, 13. travnja 2026.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić