Poslovni broj: Usž-1299/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja REAL BEEF d.o.o., Zagreb, Oreškovićeva ulica 1A, OIB: 68924918423, kojeg zastupa opunomoćenica Sidonija Grbavac, odvjetnica iz Zajedničkog odvjetničkog ureda dr. sc. Sandra Marković, Sidonija Grbavac i dr.sc. Dino Gliha, Zagreb, Ulica kneza Mislava 2, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 76767369197, radi povrata isplaćenih sredstava, odlučujući o žalbi tuženika protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-969/2023-8 od 24. svibnja 2024., na sjednici vijeća održanoj 9. travnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Usvaja se žalba tuženika i poništava presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-969/2023-8 od 24. svibnja 2024.

II. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja tuženika Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/21- 01/699, URBROJ: 525-04/127-23-5 od 23. siječnja 2023. godine i odluke o povratu Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/16-03/86550, URBROJ: 343-0100/01-21-084 od 11. svibnja 2021. godine.

III. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora i troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda, poništava se rješenje Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-08/21-01/699, URBROJ: 525-04/127-23-5 od 23. siječnja 2023. godine i odluka o povratu Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/16-03/86550, URBROJ: 343-0100/01-21-084 od 11. svibnja 2021. godine. Ujedno se nalaže tuženiku naknaditi tužitelju trošak upravnog spora u iznosu od 750,00 eura, u roku od 30 dana od dana pravomoćnosti ove presude.

2. Tuženik, pravovremeno podnesenom žalbom, osporava zakonitost pobijane presude prvostupanjskog upravnog suda zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava, jer je pogrešno zaključeno glede rokova postavljanja zahtjeva za povrat u slučaju utvrđenih nepravilnosti. Naime, prvostupanjski sud je zaključio da je Uredba (EU) 1306/2013 lex specialis u odnosu na odredbe Uredbe 2988/95, kao i da se nakon isteka roka od 18 mjeseci više ne može postaviti zahtjev za povrat, pa da se radi o prekluzivnom roku. Takav stav nije ispravan.

2.1. Stoga, tuženik upućuje na odredbe uredbi Europskog parlamenta i Vijeća te ističe da rok od 18 mjeseci ne predstavlja krajnji rok za zahtijevanje povrata od korisnika kod kojih su utvrđene nepravilnosti, kako to pogrešno tumači prvostupanjski sud, jer i dalje ostaje nesporna činjenica da je tužitelj zaprimio potporu, a za koju je naknadno, kontrolom na terenu utvrđeno da je ostvarena na temelju netočnih podataka protivno uvjetima i odredbama Zakona o poljoprivredi i Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera ruralnog razvoja za 2015. pa se tužitelj ne može izuzeti od obveze vraćanja neopravdano zaprimljene potpore. Kao dodatni dokaz navoda oko prirode roka od 18 mjeseci tuženik dostavlja odgovor koji je dostavila Europska komisija, Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj, Švedskom odboru za poljoprivredu, a povodom upita kojim je zatraženo pojašnjenje vezano za povrat neopravdanih plaćanja sukladno članku 54. Uredbe (EU) 1306/2013, točnije, je li moguće zatražiti povrat od korisnika nakon isteka roka od 18 mjeseci od odobrenja/primanja dokumenta od strane nadležnih tijela u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti. Na predmetni je upit odgovoreno da bi nadležna tijela na djelotvoran način trebala zatražiti povrate za sva neopravdana plaćanja, čak i nakon razdoblja od 18 mjeseci utvrđenog u članku 54. stavku 1. navedene Uredbe. Vezano za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 glede rokova postavljanja zahtjeva za povrat u slučaju utvrđenih nepravilnosti, tuženik ukazuje da je Sud Europske Unije u predmetu C- 657/23, dana 10. travnja 2025. donio presudu kojom je odlučio da članak 54. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 u vezi s člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95, treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se postupak povrata neopravdano isplaćenih iznosa bespovratnih sredstava iz EPFRR-a od njihova korisnika može pokrenuti nakon isteka roka od 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo nadležno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvješće o kontroli ili sličan dokument u kojem se navodi postojanje nepravilnosti.

2.2. U odnosu na konkretan slučaj, u žalbi navodi da protek vremena koji navodi prvostupanjski sud u svojem obrazloženju i s tim u vezi promijenjene okolnosti, nije od utjecaja na parcele na kojima se zbog velikog nagiba i puno oštrih stijena ne mogu ni provoditi poljoprivredne aktivnosti. Stoga se takve parcele ili njihovi dijelovi smatraju nepoljoprivrednim zemljištem bez obzira na provođenje ili neprovođenje poljoprivredne aktivnosti na parcelama pa se stanje utvrđeno kontrolom na terenu može primijeniti i na nekoliko godina unazad. Predlaže usvojiti žalbu.

3. Tužitelj, u odgovoru na žalbu, smatra da Sud u obrazloženju presude nije utvrdio nastanak nepravilnosti 15. svibnja 2017., kako to pogrešno navodi tuženik, već je u obrazloženju presude (točka 9.) utvrdio da se u izvještaju o kontroli od 5. kolovoza 2017. navodi da je došlo do nepravilnosti. U skladu s navedenim, sud je upravo od datuma (5. kolovoza 2017.) računao rok od 18 mjeseci propisan člankom 54. stavkom 1. Uredbe (EU) 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008, (dalje u tekstu: Uredba (EU) 1306/2013). Tužitelj ističe da je do navodne nepravilnosti moglo doći samo tijekom 2016. godine s obzirom na to da se poništenom odlukom o povratu potražuje povrat potpore za 2016. godinu, međutim, tužitelj naglašava da sud nije raspravljao o činjenici kada je učinjena navodna nepravilnost. U skladu s navedenim, tuženikov žalbeni navod pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja nije osnovan s obzirom na to da je sud ispravno utvrdio činjenicu od kojeg trenutka počinje teći rok od 18 mjeseci propisan člankom 54. stavkom 1. Uredbe (EU) 1306/2013. Rok od 18 mjeseci implementiran je u nacionalno zakonodavstvo, i to u članak 144. Zakona o poljoprivredi ("Narodne novine", broj: 118/18., 42/20., 127/20., 52/21., 152/22.; dalje u tekstu: ZP) kojim se uređuje postupak povrata sredstava, odnosno postupak donošenja odluke o povratu, što predstavlja snažni indicij da je tužiteljevo tumačenje i pravno shvaćanje suda zauzeto u presudi u odnosu na navedeni rok od 18 mjeseci ispravno.

3.1. Tužitelj nastavno prigovara da je dostavljanje odgovora Europske komisije u žalbenom postupku protivno članku 130. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., dalje: ZUS), s obzirom na to da je u žalbi zabranjeno isticanje novih činjenica. Međutim, smatra da dostavljeni odgovor nije mjerodavan u konkretnom predmetu jer iz dostavljenog odgovora Europske komisije nije razvidno cjelokupno činjenično stanje predmeta te nije razvidan potpuni sadržaj postavljenog pitanja na koje je Europska komisija dala odgovor.

3.2. Tužitelj ponavlja da je ispunjavao sve uvjete za ostvarenje predmetne potpore te osporava tvrdnju tuženika i Agencije da je ostvario predmetnu potporu na temelju netočnih podataka. Činjenica upisa zemljišta u ARKOD sustav ne znači istovremeno da su sve upisane površine prihvatljive jer se upis izvršio na temelju izjave poljoprivrednika i DOF snimki te da upis ne potvrđuje da je na upisanim površinama vršena poljoprivredna aktivnost. Prilikom upisa zemljišta u ARKOD sustav poljoprivrednik daje izjavu koje točno zemljišne čestice koristi te je točno da se prilikom upisa zemljišta vrši uvid u DOF (digitalne ortofotografije) snimke prijavljenog zemljišta, ali nije točno da poljoprivrednik određuje što točno od prijavljenog zemljišta se smatra prihvatljivom površinom i nije točno da poljoprivrednik određuje koeficijent prihvatljivosti, jer nema stručna znanja da odredi što se u skladu s nacionalnim propisima i pravom EU smatra prihvatljivom površinom, već je to posao stručno osposobljenog djelatnika Agencije koji na svom raspolaganju ima niz alata, uključujući i DOF snimke. U konkretnom slučaju, tužitelj je sklopio s Republikom Hrvatskom ugovore o zakupu šumskog zemljišta s ugovorenom svrhom pašarenja. Na temelju sklopljenih ugovora, tužitelj je zakupljene zemljišne čestice i prijavio Agenciji radi upisa zemljišta u ARKOD. Dakle, izjava tužitelja se isključivo sastojala u tome da Agenciji preda ugovore o zakupu i izjavi da te zakupljene zemljišne čestice koristi za pašarenje. Daljnju proceduru upisa u ARKOD sustav obavlja u sklopu administrativne kontrole isključivo stručno osposobljeni djelatnik Agencije, koji svaku pojedinu prijavljenu zemljišnu česticu provjerava (putem fotointerpretacije DOF zračnih ili satelitskih snimki) te ih upisuje u skladu s mjerodavnim odredbama Pravilnika o evidenciji uporabe poljoprivrednog zemljišta ("Narodne novine", broj: 35/15.; dalje u tekstu: „ARKOD pravilnik“) i Pravilnika/16. Službenik Agencije vrši uvid u DOF snimke, s ciljem utvrđivanja prihvatljive površine za isplatu potpora, s obzirom da sukladno članku 20. stavku 1. Pravilnika/16 na krškim pašnjacima, osim trave i niskog raslinja pogodnog za ispašu stoke, mogu se nalaziti i neprihvatljiva obilježja krajobraza i elementi krša, kao sastavni dio krškog pašnjaka. Dakle, ako se na prijavljenoj ARKOD parceli nalazi šumarak i/ili stijena i/ili neka druga neprihvatljiva površina veća od 500 m[2] , dužnost je službenika u Agenciji, automatski, takvu površinu izlučiti iz prijavljene ARKOD parcele, a u slučaju da određena parcela ima manje neprihvatljive elemente (manje od 500 m[2] ) dodjeljuje se koeficijent manji od 1,0 odnosno 0,8 ili 0,6 ili 0,42. Površina za koju se isplaćuje potpora je umnožak koeficijenta i ukupne površine, što dovodi do toga da se svakom korisniku na jedan paušalan način (zbog nemogućnosti točnog i preciznog mjerenja svake stijene, kamena i/ili šumarka manjeg od 500 m[2] ) potpora već umanjuje za unaprijed utvrđene elemente neprihvatljivosti. Nakon fotointerpretacije DOF snimki, službenik Agencije, u skladu sa svojim stručnim znanjem, dužan je izbaciti sve neprihvatljive površine veće od 500 m[2] te je dužan na ostatak površine dodijeliti određeni koeficijent sukladno članku 19. Pravilnika/16. Dakle, nakon provedenog dijela administrativne kontrole i upisa zemljišta u ARKOD sustav, službenik Agencije određuje na zapisniku ukupnu prihvatljivu površinu, odnosno koliki je ukupni broj prihvatljivih hektara. Upravo na temelju tako određenog broja prihvatljivih hektara tužitelj je podnio jedinstveni zahtjev svake godine pa tako i za predmetnu potporu/2016. godine. Tužitelj smatra da ne postoji objektivna mogućnost da je ovlaštena služba Agencije prilikom fotointerpretacije preciznih i ažuriranih DOF snimki mogla propustiti izlučiti 334,12 ha (3.341.200,00 m[2] ) „generalno uvijek neprihvatljivih“ dijelova prijavljene površine i to u dva različita navrata, odnosno tijekom administrativne provjere u 2015. i 2016. godini.

3.3. Obrazlažući pojedine odredbe Uredbe i sudsku praksu s tim u vezi, a iz koje proizlazi miljenje tužitelja da se povrat uopće ne može tražiti nakon isplate potpore odnosno predujma potpore, tužitelj zaključuje da je svrha i cilj propisanih rokova kontrola da se one obavljaju brzo, učinkovito i kao dopunsko sredstvo administrativnoj provjeri i to nedugo nakon podnošenja jedinstvenog zahtjeva kako bi se ostvarila pravna sigurnost u korištenju predmetne potpore. Upravo zato je člankom 74. stavkom 1. Uredbe (EU) 1306/2013 i člankom 24. stavkom 4. Uredbe (EU) 809/2014 propisano da je primarno sredstvo provjere uvjeta prihvatljivosti administrativna kontrola te za slučaj da se takvom provjerom ne može utvrditi točna prihvatljiva površina provjera se dopunjuje provjerom na licu mjesta, ali u svakom slučaju prije isplate, pa smatra da se povrat može tražiti samo do kontrole prihvatljivosti, shodno članku 75. stavka 2. Uredbe (EU) 1306/2013, koja određuje do kad se kontrola prihvatljivosti mora provesti. Predlaže odbiti žalbu, potvrditi pobijanu presudu i potražuje trošak za sastav odgovora na žalbu.

4. Žalba tuženika je osnovana.

5. Ispitujući presudu u dijelu u kojem je osporena žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 73. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21.), ovaj Sud je utvrdio da postoje razlozi radi kojih se presuda ne može ocijeniti zakonitom.

6. Prvostupanjskom presudom poništenim rješenjem tuženika odbija se žalba tužitelja protiv odluke o povratu Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju od 11. svibnja 2021., kojom se na temelju članka 144. stavka 2. i članka 190. stavka 1.ZP-a, a u skladu s odlukom Ministarstva poljoprivrede, KLASA: 011-01/19-01/58, URBROJ: 525-12/0646-20-33 od 20. travnja 2020., nalaže tužitelju da neopravdano isplaćenu potporu za Osnovno plaćanje M18 - Financiranje dodatnih nacionalnih izravnih plaćanja za Hrvatsku za 2016. godinu u iznosu od 28.031,63 HRK uplati na račun Agencije za plaćanja u roku od 60 dana, za vrijeme trajanja epidemije COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2, od dana primitka odluke.

6.1. Razlog za donošenje ovakve odluke o povratu, leži u činjenici da je tužitelj u Jedinstvenom zahtjevu za 2016. (za Osnovno plaćanje na kojem je prijavljeno korištenje poljoprivrednih površina na kojima se obavlja poljoprivredna djelatnost) naveo površinu od 2.310,08 ha, a kontrolom dana 13. travnja 2017. je utvrđeno stvarno korištenje od 1.975,96 ha pa je izdana nova odluka o potpori za 2016. godinu. U novoj kontroli na terenu, dana 5. kolovoza 2017., po Jedinstvenom zahtjevu za 2017., na parcelama ARKOD ID 3198612 i 3197919 utvrđena je nepoljoprivredna površina, stoga je primijenjeno retroaktivno umanjenje isplaćene potpore za 2016., zbog nesklada s podacima u Jedinstvenom zahtjevu za 2016. godinu.

7. Prvostupanjski sud je odlučujući o tužbi utvrdio da je nesporno istekao rok od 18 mjeseci u kojem se može postaviti zahtjev za povrat i to od dana izrade izvještaja o kontroli u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti (5. kolovoza 2017.) do zahtjeva za povrat od tužitelja (11. svibnja 2021.), te je zbog toga poništio upravna rješenja o povratu isplaćene potpore.

8. Ovaj stav prvostupanjskog suda nije ispravan. Prema članku 54. Uredbe (EU) br. 1306/2013, za sva neopravdana plaćanja nakon pojavljivanja nepravilnosti ili nepažnje, države članice zahtijevaju povrat od korisnika u roku 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti, a ako do povrata nije došlo u roku od četiri godine od datuma zahtjeva za povrat ili u roku od osam godina od kada je povrat predmet tužbe na nacionalnim sudovima, 50 % financijskih posljedica izostanka povrata snosi dotična država članica, a 50 % proračun Unije, ne dovodeći u pitanje zahtjev da dotična država članica mora provoditi postupke povrata u skladu s člankom 58. Shodno presudi Suda Europske unije u predmetu C-657/23 od 10. travnja 2025., članak 54. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 u vezi s člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95, članak 54. Uredbe (EU) br. 1306/2013 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se postupak povrata neopravdano isplaćenih iznosa bespovratnih sredstava iz EPFRR-a od njihova korisnika može pokrenuti nakon isteka roka od 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanje ili tijelo nadležno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvješće o kontroli ili sličan dokument u kojem se navodi postojanje nepravilnosti. Naime, iz navedene presude proizlazi da se članak 54. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013, koji se odnosi na povrat neopravdano isplaćenih iznosa zbog nepravilnosti od korisnika, odnosi na financijski odnos između Unije i dotične države članice, tako da se ta odredba ne primjenjuje na odnos između države članice i korisnika neopravdanih plaćanja. Stoga istek roka od 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanje ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili sličan dokument u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti u smislu te odredbe ne može dovesti do gubitka prava države članice da zahtjeva povrat neopravdanih plaćanja bespovratnih sredstava od njihova korisnika. Međutim, istek roka može za tu državu članicu dovesti do posljedica koje se odnose na obveze koje ima u području financijskog upravljanja sredstvima iz proračuna Unije. Dakle, ne može se prihvatiti stajalište prvostupanjskog suda da se u konkretnom slučaju nije mogao zahtijevati povrat potpore zbog proteka roka od 18 mjeseci računajući od dana izvještaja o kontroli u kojem se navodi da je došlo do nepravilnosti pa do zahtjeva za povrat, odnosno u konkretnom slučaju od 5. kolovoza 2017. do 11. svibnja 2021. godine.

9. U odnosu na tvrdnju tužitelja da se povrat nije mogao tražiti nakon isplate, zbog sadržaja i tumačenja odredbe članka 75. stavka 2. Uredbe (EU) 1306/2013, koja određuje do kad se kontrola prihvatljivosti mora provesti, valja pojasniti da ova odredba propisuje ritam isplate potpora ili predujmova potpore za koju je prethodno utvrđeno da se može dati, a nakon završetka provjere uvjeta prihvatljivosti koju trebaju provesti države članice u skladu s člankom 74. ove uredbe, dakle nakon administrativne provjere prihvatljivosti, uz izuzetke propisane nastavnim stavcima ovog članka. Međutim, ova odredba ne određuje pravo na zahtijevanje povrata isplaćenih potpora (predujmova potpore) kada je na strani korisnika došlo do greške u davanju podataka o kojima ovisi pravo na potporu ili njezin iznos.

10. U konkretnom slučaju, tužitelj je sam ispunio potrebne dokumente iz kojih proizlazi da poljoprivrednu aktivnost za koju traži potporu obavlja na površini od 2.310,08 ha, a kontrolom je utvrđeno stvarno korištenje od 1.975,96 ha. Po ocjeni ovog Suda, u konkretnom slučaju, provjera prihvatljivosti, a prije isplate potpore, je izvršena u skladu s člankom 71. stavkom 6. i točkom 77. Preambule Provedbene uredbe (EU) 809/2014, jer je već tijekom prve administrativne kontrole prijavljenog zemljišta, izlučeno 1.412,4 ha (14.124.000,00 m[2] ) kao neprihvatljivih na temelju fotointerpretacije DOF snimki pa je tužitelj, koji je na odnosnom terenu trebao obavljati poljoprivrednu djelatnost, u godišnjem Jedinstvenom zahtjevu, bio dužan ukazati na nemogućnost iskorištavanja svekolike površine zemljišta za svrhu za koju je dobio potporu, pri čemu protek vremena nije od utjecaja na parcele na kojima se zbog velikog nagiba i puno oštrih stijena uopće ne mogu provoditi poljoprivredne aktivnosti pa je upravo to i razlog zašto se stanje utvrđeno kontrolom na terenu može primijeniti i na nekoliko godina unazad.

11. Ocjenjujući zakonitost rješenja tuženika, odnosno prigovore tužitelja iznesene u tužbi i odgovoru na žalbu, ovaj Sud nalazi da tužbeni zahtjev nije osnovan te nalazi da je tužitelju u provedenom postupku pravilno utvrđena obveza povrata nepripadno isplaćene potpore.

12. S obzirom na navedeno, trebalo je, na temelju odredbe članka 74. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima, riješiti kao u izreci ove presude.

13. Tužitelj nije uspio s tužbenim zahtjevom u ovom upravnom sporu pa je, na temelju odredbe članka 79. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima, odbijen njegov zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, a iz istih razloga odbijen je i zahtjev tužitelja za naknadu troška odgovora na žalbu.

U Zagrebu 9. travnja 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić