Poslovni broj: Usž-4065/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Vlaha Bassegli Gozze i Ane Berlengi Fellner, članova vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice HLA iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-3968/2024-7 od 6. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 2. travnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-3968/2024-7 od 6. veljače 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog dijela upravnog spora.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda točkom I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2322, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 27. lipnja 2023., dok je točkom II. izreke odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
2. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4509, URBROJ: 251- 09-22-1/004-23-2 od 27. ožujka 2023. kojim je zamijenjen zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/21-013/318, URBROJ: 251-21-21-1/002-21-02 od 29. travnja 2021. na način kako je određeno izrekom tog rješenja. Osim toga, predmetnim rješenjem tuženika odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog postupka.
3. Tužiteljica u pravodobno podnesenoj žalbi osporava presudu upravnog suda u cijelosti iz svih zakonom propisanih žalbenih razloga. Ističe kako nije sporno da je prvostupanjski sud u upravnom sporu donio odluku temeljem Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21., dalje: Odluka/18). Međutim, sporno je jesu li tuženik te prvostupanjsko tijelo bili stvarno nadležni donijeti predmetna tužbom pobijana rješenja, je li zakonito primijenjena odredba članka 6. Odluke/22 te je li rok iz navedene odredbe prekluzivan ili instruktivan. Spornim smatra pokretanje upravnog postupka po službenoj dužnosti zbog nedostatka uvjeta propisanog odredbom članka 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) i Pravilnika o unutarnjem redu prvostupanjskog gradskog upravnog ureda. Prigovara da nije proveden ispitni postupak tijekom upravnog postupka unatoč odredbi članka 51. stavak 1. ZUP-a, osporava nadležnost tuženika pozivom na odredbu članka 164. stavak 4. Statuta Grada Zagreba ("Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 11/21. -pročišćeni tekst, dalje: Statut) i postojanje potpisa na rješenju tuženika te smatra da je narušeno pravo razmjernosti, pravo na pravično suđenje, saslušanje stranke u upravnom postupku kao i da je povrijeđeno pravo na nepovredivost vlasništva. Osim toga, smatra da je došlo do povrede načela ne bis in idem te res iudicate budući da se nezakonito modificira pravomoćni upravni akt. Ističe da je korisnica predmetnog prava koje je stekla na zahtjev temeljem pravomoćnog upravnog akta, te su joj uplaćivani doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje U nastavku žalbe obrazlaže svoje stajalište da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 prekluzivan, dok istovremeno smatra da sud pogrešno ocjenjuje da je riječ o instruktivnom roku, pri čemu ne osporava ocjenu suda o procesnopravnoj prirodi navedenog roka. Smatra da je prilikom ocjene naravi roka u obzir potrebno uzeti svrhu roka te legitimni cilj propisivanja nekog roka. Ističe da privremena obustava od primjene Odluke/22 za vrijeme trajanja ocjene zakonitosti tog općeg akta ne može imati za posljedicu trajanje ovlasti vremenski neograničeno rokom. Upućuje na sudsku praksu Ustavnog suda Republike Hrvatske (dalje: USRH), Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP) kao i Suda EU te ovog Suda koju smatra primjenjivom u konkretnom slučaju u odnosu na prekluzivnu, procesnopravnu narav roka iz Odluke/22. Prigovara da joj je osporenom presudom povrijeđeno pravo vlasništva kao i pravo na pravično suđenje te u tom smislu upućuje na odluke ESLJP- a, USRH-a te ovog Suda. U nastavku ističe da joj je još u upravnom postupku povrijeđeno pravo na saslušanje kao stranke budući da nije proveden ispitni postupak, a koji prigovor da je prvostupanjski sud nezakonito otklonio pozivajući se na stav tuženika o neposrednom rješavanju upravne stvari u konkretnom slučaju. Naime, navedenim stajalištem o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari smatra da je grubo narušena vladavina prava te načelo određenosti u smislu odredbe članka 3. Ustava RH kao i pravo na pravično suđenje. Smatra da je osporena presuda nezakonita u dijelu kojim je otklonjen njezin prigovor u odnosu na istaknutu stvarnu nenadležnost tuženika. Naime, smatra da je u konkretnom slučaju mjerodavan članak 164. stavak 4. Statuta Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 11/21- pročišćeni tekst) koji je lex superiori u odnosu na sve druge opće kate Skupštine pa samim time i u odnosu na odredbu članka 10. Odluke/22. Nadalje, spornim smatra da li je tuženik uopće postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju, kao i da li rješenje tuženika uopće sadrži potpis te ukoliko da, je li riječ o potpisu tuženika. Ovo iz razloga jer smatra da je tuženik čelnik tijela, a ne službena osoba u upravnom tijelu pa sukladno odredbi članka 23. ZUP-a nije ovlašten rješavati kao niti sukladno odredbi članka 4. Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave ("Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 34/22). Osim toga, smatra da na rješenju tuženika nedostaje potpis akta u smislu odredbe članka 98. stavak 1. ZUP-a. Osporava i nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko upravno rješenje pri čemu prigovara da je prvostupanjski sud, otklanjajući navedeni prigovor, propustio utvrditi kategorije, odnosno potkategorije klasifikacijskog radnog mjesta konkretne osobe. Ističe da joj je povrijeđeno pravo na pravično suđenje jer ju je sud u cijelosti onemogućio upoznati s dokazima koje je izveo, konkretno s upravnim spisom tuženika, a koji dokazni prijedlog je predložila da se izvede. Smatra da je povrijeđeno načelo retroaktivnosti, odnosno zabrana retroaktivne primjene propisa budući da se rješenjima donesenim u upravnom postupku ukoliko se uzme u obzir trenutak njihove izvršnosti, rješavalo ex tunc, a ne pro futuro. Prigovara da nije saslušana kao stranka u upravnom sporu iako je predlagala navedeni dokaz, a čime smatra da joj je također povrijeđeno pravo na pristup sudu kao i pravo na pravično suđenje. Zaključno navodi da je sud propustio u cijelosti odlučiti o njenom tužbenom zahtjevu budući da je predlagala i poništaj prvostupanjskog upravnog rješenja. Osporava odluku o trošku upravnog spora jer je trebalo usvojiti tužbeni zahtjev i dosuditi joj troškove upravnog spora. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu i predmet vratiti na ponovno suđenje, a podredno usvojiti tužbeni zahtjev uz naknadu troškova upravnog spora kao i troška sastava žalbe, sve uvećano za zakonske zatezne kamate
4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Ocjenjujući zakonitost prvostupanjske presude u granicama razloga navedenih u žalbi, ovaj Sud nalazi da je pobijana prvostupanjska presuda pravilna i zakonita kako u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja tako i u pogledu primjene materijalnog prava, te ne nalazi povredu pravila sudskog postupka.
7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 27. ožujka 2023. zamijenjen zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 29. travnja 2021. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22., dalje: Odluka/22.) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
8. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), a koja odluka je objavljena u službenom glasilu Republike Hrvatske, dok su presude ovog Suda, donesene u objektivnom sporu, dostupne na javnoj internetskoj stranici ovog Suda i obvezne su za sve sukladno članku 10. stavku 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24, dalje: ZUS) 9. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da je on kao čelnik tijela izvršno tijelo, a ne službena osoba i koji kao takav nije ovlašten postupati, odnosno rješavati u upravnom postupku.
10. Odredbom članka 10. Odluke/22 propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
11. Ovaj Sud ističe da je odredba članka 10. Odluke/22 bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke/22 je odbijen.
12. U toj presudi ovaj Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/22 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
12.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje ovaj Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
13. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao, a što je u skladu s odredbom članka 98. ZUP-a koja definira sadržaj rješenja.
14. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je sukladno odredbi članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, prvostupanjski sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočka 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u najsloženijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijela ovlaštena službena osoba, a čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
15. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjeno zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze, ovaj Sud ističe da sukladno odredbi članka 49. stavak 3. ZUS-a sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predložila nesvrsishodnim budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, a što uključuje i dokumentaciju u spisu tuženika, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta. Osim toga, ovaj Sud napominje da je tužiteljica u svakom trenutku imala pravo zatražiti razgledavanje sudskog spisa predmeta sukladno odredbi članka 113. ZUS -a, stoga neosnovano ističe da joj nije omogućeno pravo uvida u spis i upoznavanja s istim.
17. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, naročito održavanjem ročišta dana 30. siječnja 2025., imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa p redmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.
18. Glede prigovora tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na nepovredivost vlasništva ističe se da je već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz – 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. ovaj Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.
19. Konačno glede prigovora tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi , npr. odluke poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr., izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.
20. S obzirom da tužiteljica ni ostalim prigovorima kojima iznosi svoje tumačenje pravnih propisa nije dovela u pitanje pravilnost i zakonitost osporene prvostupanjske presude, nema mjesta usvajanju predmetne žalbe.
21. Kako tužiteljica nije uspjela u upravnom sporu, osnovano je pravilnom primjenom odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a odbijena sa zahtjevom za naknadu troškova upravnog spora. U kontekstu iste zakonske odredbe nije osnovan niti njezin zahtjev za naknadu troškova žalbenog dijela upravnog spora.
22. Imajući u vidu sve navedeno, trebalo je temeljem odredbe članka 135. stavak 1. i odredbe članka 148. stavak 4. ZUS-a odlučiti kao u izreci presude.
U Zagrebu, 2. travnja 2026.
Predsjednica vijeća
Mirjana Čačić
