Poslovni broj: Usž-594/2026-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća te uz zapisničarku, sudsku savjetnicu Katarinu Skrbinac, u upravnom sporu tužiteljice EŽ (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik David Turkalj, odvjetnik u Zagrebu, Trg Drage Iblera 9, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije Republike Hrvatske (OIB: 72910430276), Zagreb, Ulica grada Vukovara 49, kojeg zastupa ministar KŽ, uz sudjelovanje zainteresirane osobe PŽ (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], koju zastupa opunomoćenica Neda Narančić Krznar, odvjetnica u Krapini, Trg Stjepana Radića 15, radi imenovanja javnog bilježnika, odlučujući o žalbama tuženika i zainteresirane osobe protiv rješenja o odgodnom učinku tužbe Upravnog suda u Zagrebu poslovni broj: Us I-3857/2025-8 od 16. prosinca 2025., na sjednici vijeća održanoj 19. ožujka 2026.,

r i j e š i o  j e

I. Poništava se rješenje Upravnog suda u Zagrebu poslovni broj: Us I - 3857/2025-8 od 16. prosinca 2025.

II. Odbija se prijedlog tužiteljice za određivanjem odgodnog učinka tužbe.

III. Dužna je tužiteljica, u roku 15 dana od dana primitka ove odluke, nadoknaditi zainteresiranoj osobi trošak sastavljanja žalbe u iznosu od 1.250,00 (tisućudvijestotinepedeset) eura.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem odgađa se izvršenje rješenja tuženika Klasa: UP/I-714- 01/25-01/03, Urbroj: 514-03-03-03/01-25-03 od 3. rujna 2025. do pravomoćnog okončanja upravnog spora.

2. Zainteresirana osoba je podnijela žalbu protiv navedenoga rješenja zbog bitne povrede upravnog postupka i pogrešne primjene materijalnog prava. Smatra da su joj povrijeđena načela kontradiktornosti i jednakosti oružja, jer joj nije omogućeno izjasniti se o prijedlogu za osiguranje. Smatra i da je sud prekoračio ovlasti, kada je odredio odgodni učinak tužbe, jer za to moraju biti ispunjene kumulativno propisane pretpostavke, da je riječ o institut koji predstavlja iznimku od općeg pravila da tužba nema odgodni učinak i da je mjerodavne odredbe trebalo tumačiti restriktivno, da sud nije bio ovlašten u ovom stadiju spora i pri odlučivanju o predloženoj mjeri osiguranja ocjenjivati i zakonitost osporenog rješenja o imenovanju javnog bilježnika te ulaziti u meritum stvari, da je pravovremeno popunjavanje javne službe od posebnog javnog interesa te da dugotrajna blokada imenovanja ima negativne učinke na javni poredak. Istaknula je i da je sud prihvatio prijedlog za određivanjem odgodnog učinka tužbe bez konkretne i individualizirane analize u čemu bi se uopće sastojala teška i popravljiva šteta, da je riječ o općenitim navodima bez konkretnih činjenica te da tužiteljica nije učinila vjerojatnim nastanak teško popravljive štete ijednim relevantnim dokazom. Istaknula je i da je funkcija vršitelja dužnosti javnog bilježnika po svojoj pravnoj prirodi privremena i vremenski ograničena, da ne stvara legitimno očekivanje trajnosti niti jamstva nastavka obnašanja funkcije te da prestanak obavljanja te privremene funkcije sam po sebi ne znači nastanak teško popravljive štete. Stoga je predložila poništiti osporeno rješenje i odbiti prijedlog tužiteljice za određivanje odgodnog učinka tužbe uz nadoknadu troška sastavljanja žalbe.

3. I tuženik je izjavio žalbu protiv rješenja o odgodnom učinku tužbe zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Smatra da izvršenjem rješenja o imenovanju druge osobe javnim bilježnikom tužiteljici, privremenoj vršiteljici te dužnosti ne bi bila nanesena ikakva teško popravljiva šteta i da je odgoda protivna javnom interesu. Istaknuo je da činjenica da tužiteljica, pored javnobilježničke službe, obavlja i poslove stalnog sudskog tumača za slovenski jezik nije relevantna za odlučivanje o odgodnom učinku tužbe; da izraženo shvaćanje suda o trajnom i nepovratnom gubitku poslovanja i dugogodišnjih izgrađenih profesionalnih odnosa i odnosa povjerenja sa strankama također nema uporišta u mjerodavnom normativnom okviru i načelima rada u javnobilježničkoj službi, jer korisnici javnobilježničkih usluga nisu striktno teritorijalno vezani uz pružanje tih usluga, da početak rada imenovane javne bilježnice za stranke može značiti samo kontinuitet pružanja i dostupnost javnobilježničkih usluga od stručnog profesionalca i osobe od javnog povjerenja, da prestanak rada tužiteljice u svojstvu javnog bilježnika ne znači nužno i njezin prestanak rada u javnobilježničkoj službi, da je ona obnašala dužnost javne bilježnice privremeno i da je njezin status poslodavca u radno pravnom odnosu vremenski ograničenog trajanja te da su svi zaposlenici bili svjesni da im radni odnos prestaje imenovanjem novoga javnog bilježnika, koji nije obvezan preuzeti službenike ranijeg javnog bilježnika. Ocijenio je i da kad bi tužiteljici nastala eventualna šteta, da bi ona mogla biti samo materijalne prirode te da ne bi bila riječ o teško popravljivoj štetu, jer u situaciji uspjeha u sporu njoj stoji na raspolaganju mogućnost naknade štete od tuženika prema općim pravilima o odgovornosti za štetu, pri čemu, tvrdi, naplata štete iz Državnog proračuna Republike Hrvatske u slučaju uspjeha u odštetnom sporu ne bi bila upitna. Predložio je poništiti prvostupanjsko rješenje.

4. Tužiteljica, predlagateljica osiguranja je odgovorila na žalbe. Smatra da je osporeno rješenje zakonito i pravilno te da su ispunjeni kumulativno propisani uvjeti za određivanje odgodnog učinka tužbe. Ocijenila je i da je tužiteljici, podnošenjem žalbe, omogućeno sudjelovati u postupku, da prvostupanjski sud nije zalazio u meritum upravnog spora, da sama činjenica da je riječ o popunjavanju javne službe ne znači da svaka odgoda izvršenja automatski predstavlja povredu javnog interesa te da se javni interes ponajprije ogleda u zakonitom i pravilno provedenom postupku imenovanja javnog bilježnika i tomu da bude imenovana ona osoba koja će svoju dužnosti obavljati stručno, savjesno i u najboljem interesu građana. Smatra i da šteta koja joj prijeti se ogleda u mogućem gubitku dugogodišnjih klijenata i poslovnih odnosa utemeljenih na povjerenju, gubitku prihoda od poslova prevođenja i poslova preuzetih od institucija Europske unije, a koje je moguće dovršiti samo ako i dok obnaša dužnost javnog bilježnika. Tvrdi i da bi izvršenjem osporenog rješenja dovelo do gubitka radnih mjesta za tužiteljice i njezine zaposlenike i da je riječ o šteti koja se teško može popraviti, jer nije samo materijalne prirode. Smatra i da je zainteresirana osoba bila upoznata od 16. listopada 2025. da se vodi upravni spor, da je ona preuzela rizik te financijske i poslovne obveze iako je bila svjesna da će možda sud odrediti odgodni učinak tužbe i da možda neće stupiti na dužnost u situaciji njezina uspjeha u sporu. Istaknula je i da navod tuženika da njezinim zaposlenicima (riječ je o službenici FŽ i javnobilježničkoj vježbenici ZŽ) prestaje radni odnos potvrđuje da bi izvršenjem rješenja nastala teško popravljiva šteta, da nije osnovan navod da prima prihode od projekata iz ugovora s Hrvatskom javnobilježničkom komorom, jer se ta naknada isplaćuje po završetku projekta i ispunjenjem svih obveza , da bi prestankom obnašanja dužnosti izgubila i pravo na isplatu naknade za već uloženi rad te da ne ostvaruje prihode od nastavne djelatnosti na Pravnom fakultetu Hrvatskog katoličkog sveučilišta, jer nema sklopljen ikakav ugovor i jer će ga sklopiti tek s početkom izvođenja nastave na predmetu koji će se izvoditi na četvrtoj godini studija, odnosno najranije 2029. Istaknula je i da aktivno sudjeluje u projektima Hrvatske javnobilježničke komore, gdje ima bitnu i nezamjenjivu ulogu u edukaciji javnih bilježnika te da bi prestankom rada kao javnog bilježnika nastala šteta po projekte i komoru. Tvrdi i da bi prestankom obnašanja dužnosti javne bilježnice izgubila stranke, prihode i egzistenciju, a da bi zaposlenice ostale bez posla i prekinule staž. Predložila je odbiti žalbe i potvrditi osporeno rješenje.

5. Žalbe su osnovane.

6. Ispitujući ga u granicama žalbenih razloga te pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS), koja se na odgovarajući način primjenjuje i pri odlučivanju o žalbi protiv rješenja na temelju članka 128. stavka 4. ZUS-a, Sud ocjenjuje da osporeno rješenje nije zakonito i pravilno. Počinjena je bitna povreda upravnog spora iz članka 126. stavka 2. ZUS-a, budući da sud nije pravilno primijenio odredbe članka 42. stavka 2. i 4. ZUS-a, a što je utjecalo na donošenje zakonite i pravilne odluke. Sud je i o ključnoj činjenici izveo pogrešan zaključak te posljedično tomu pogrešno primijenio materijalno pravo .

7. Pokazalo se spornim jesu li kumulativno ispunjene pretpostavke za određivanjem odgodnog učinka tužbe iz članka 42. stavka 2. ZUS-a.

8. Odredbom članka 42. stavka 2. ZUS-a je propisano da sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.

9. Polazeći od cilja zakonodavca kojeg je htio postići predvidjevši analiziranu mjeru osiguranja u upravnom sporu te iščitavajući pojedinačno odredbu članka 42. stavka 2. ZUS-a i tumačeći ju u ukupnosti s ostalim normama ZUS-a (osobito njegovim člancima 1., 2. stavka 1., člancima 3. i 17.), spomenuti pravni okvir, koji specijalno uređuje institut odgodnog učinka tužbe, podrazumijeva ispunjenje sljedećih pretpostavki za njezino izdavanje: 1. da je odgoda nužna kako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora izbjegla po tužitelja teško popravljiva šteta, 2. da zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje i 3. da predložena mjera osiguranja nije protivna javnom interesu.

10. Kada je riječ o teško popravljivoj štete za predlagatelja prepušteno je sudu da o njezinom (ne)postojanju procjenjuje u svakom pojedinom predmetu. Svakako bi trebalo biti riječ o određenoj i konkretiziranoj (teško popravljivoj) šteti.

11. Nije sporno da je tužiteljica, neizabrana kandidatkinja podnijela tužbu radi ocjene zakonitosti odluke tuženika Klasa: UP/I-714-01/25-01/03, Urbroj: 514-03-03- 03/01-25-03 od 3. rujna 2025. o imenovanju ovdje zainteresirane osobe PŽ javnom bilježnicom sa službenim sjedištem u [adresa] za područje Općinskog suda u Čakovcu.

11.1. Nije sporno ni da je tužiteljica prijedlog za određivanjem odgodnog učinka tužbe utemeljila na pretpostavci da će joj izvršenjem osporenog rješenja nastati teško popravljiva šteta. Obrazložila je nastanak takve štete činjenicom da je u 24 godine u javnobilježničkom uredu u [adresa] izgradila stabilan ured s više zaposlenika, čija egzistencija izravno ovisi o nastavku njezina rada, da je u tom uredu zaposleno troje ljudi, ona, javnobilježnička vježbenica ZŽ i službenica FŽ, da bi prestankom obnašanja dužnosti javne bilježnice bila primorana otkazati ugovore o radu tim zaposlenicima, čime bi bila ugrožena njihova egzistencija i članova njihovih obitelji te da se nastanak teško popravljive štete ogleda i u tomu da će vježbenica odraditi praksu u trajanju od 18 mjeseci zaključno s 20. veljače 2026. U prijedlogu je istaknula i da bi izvršenjem osporenog rješenja trajno izgubila stranke, da povratak povjerenja i poslovne suradnje ne bi više bio moguć. Smatra da se gubitak stranaka i poslovne pozicije ne može nadoknaditi ikakvom naknadom štete a niti povratnim učinkom eventualne presude u njezinu korist, već da je riječ o trajnoj i nepopravljivoj šteti. Istaknula je i da izvršenje pobijanog rješenja predstavlja po nju smanjenje prihoda vezanih uz javno bilježništvo i uz ovjere i tumačenje slovenskog jezika (jer je i tumač za slovenski jezik). Tvrdi i da bi to značilo i prestanak profesionalne karijere u javnobilježničkoj službi u koji je uložila znatan osobni, stručni i znanstveni doprinos. Obrazložila je i da će izvršenjem navedenoga rješenja o imenovanju druge osobe javnim bilježnikom nastati i teško popravljiva šteta po Hrvatsku javnobilježničku komoru, jer je uključena u više međunarodnih projekata financiranih sredstvima Europske unije čija je provedba upitna ako prestane raditi kao javni bilježnik. Smatra i da je odgoda izvršenja u skladu s javnim interesom, a ne njemu protivna.

12. Iz sadržaja obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je prvostupanjski sud u dijelu obrazlaganja postojanja opasnosti od nastanka teško popravljive štete zbog izvršenja konkretnoga rješenja o imenovanju javnog bilježnika istaknuo: …Izvršenje pobijanog rješenja za tužiteljicu predstavlja ne samo smanjenje prihoda vezanih uz javno bilježništvo već i smanjenje prihoda posla vezanog uz ovjere i tumačenje slovenskog jezika. Prestanak mogućnosti da tužiteljica nastavi s radom značio bi za nju gubitak poslovanja i dugogodišnje izgrađenih profesionalnih odnosa, za zaposlene gubitak radnih mjesta, a za stranke trajni gubitak stručnih i jezičnih usluga nužnih u predmetima s prekograničnim elementima, pri čemu se jednom izgubljeni kontinuitet i povjerenje više ne mogu uspostaviti. Time bi nastala teška i nepovratna šteta koju nije moguće nadoknaditi naknadnom sudskom odlukom…(u točki 7. obrazloženja).

13. Analizirajući citirani sadržaj obrazloženja izložen u točki 12. ove presude, Sud smatra da način na koji je prvostupanjski sud primijenio odredbe članka 42. stavka 2. i 4. ZUS-a može se ocijeniti potpuno arbitrarnim i suprotan općenitim pravnim stajalištima i ocjenama Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke poslovni broj U- III-357/2016 od 1. veljače 2018. (vidjeti točku 5.2. obrazloženja). Općeniti razlozi koje je sud iznio vezano za postojanje opasnosti od nastanka teško popravljive štete nemaju uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka te izvedenim dokazima. S obzirom na dokaze koje je tužiteljica priložila prijedlogu za osiguranje i sadržaj spisa predmeta Sud mora primijetiti i da je prvostupanjski sud o ključnim činjenicama vezano za postojanje prijeteće teško popravljive štete izveo pogrešne zaključke, odnosno da su izneseni zaključci proturječni sadržaju spisa predmeta.

14. Zasigurno će prisilnim izvršenjem konkretne odluke o imenovanju javnog bilježnika tužiteljici nastati određena šteta, ali to ne podrazumijeva nastanak teško popravljive štete, a niti je to ona učinila vjerojatnim na dostatnom stupnju vjerojatnosti. Tužiteljica je, u biti, ocjenu o nastanku teško popravljive štete svela na iznošenje općenitih i ničim potkrijepljenih tvrdnji, koje ne samo da nije učinila vjerojatnim, već koje uglavnom nemaju ni logično, ni životno ni racionalno utemeljenje.

15. U izloženom činjeničnom stanju te uzimajući kao polazišnu osnovu iznesena općenita pravna stajališta glede traženja i određivanja odgodnog učinka tužbe u upravnom sporu, sud ocjenjuje da u konkretnom predmetu nisu kumulativno ispunjene pretpostavke za određivanjem odgodnog učinka tužbe iz članka 42. stavka 2. ZUS -a.

16. Sud, pri ocjeni zakonitosti osporenog rješenja, nije uzeo u obzir navode stranaka vezano za (ne)nastanak (teško popravljive) štete koja bi eventualno mogla nastati trećim osobama. Valja istaknuti da stranke u upravnom sporu ne mogu s uspjehom isticati razloge nezakonitosti odluka ako oni podrazumijevaju samo povredu prava trećih. Te treće osobe imaju pravo zatražiti odvojenu pravnu zaštitu od nadležnih tijela, ako je na njihovu štetu povrijeđen propis ili ako im je uzrokovana šteta.

17. I (meritorni) razlozi osporavanja zakonitosti pojedinačne odluke nisu bitni te oni ne utječu na ocjenu (ne)osnovanosti prijedloga za određivanjem odgodnog učinka tužbe, a upravni sud unutar toga postupka ne ocjenjuje zakonitost osporenih odluka javnopravnih tijela, već samo jesu li u konkretnoj situaciji ispunjene pretpostavke iz članka 42. stavka 2. ZUS-a.

18. U kontekstu obrazloženog ne ispunjenja jednog od kumulativno propisanih uvjeta za određivanje odgodnog učinka tužbe pokazalo se nepotrebnim ocjenjivati (ne)osnovanost navoda stranaka vezano za to je li predložena odgoda protivna ili nije javnom interesu.

19. Stoga je trebalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. u vezi s člankom 128. stavkom 4. i člankom 42. stavkom 2. i 4. ZUS-a, poništiti nezakonito rješenje i odbiti prijedlog tužiteljice za određivanjem odgodnog učinka tužbe, odnosno odlučiti kao u točkama I. i II. izreke.

20. Odluka o troškovima, sadržana u točki III. izreke, utemeljena je na odredbama članka 144., 147. i 148. ZUS-a i Tbr. 27. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23. i 107/25., u daljnjem tekstu: Tarifa).

20.1. S obzirom da se pri odlučivanju o zahtjevu stranke na naknadu troškova vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom, a neovisno o konačnom (meritornom) ishodu i uspjehu stranaka u sporu, unutar granica zahtjeva, zainteresiranoj osobi, koja je bila zastupana po odvjetnici, valjalo je priznati za sastavljanje žalbe popisanih 500 bodova, što pomnoženo s vrijednošću boda od 2,00 eura iznosi 1.000,00 eura, a uvećano za iznos od 25% (250,00 eura) prema Tbr. 27. točki 3. Tarife iznosi ukupno priznatih 1.250,00 eura, a što je obvezana platiti tužiteljica nije uspjela u izdavanju mjere osiguranja određivanjem odgodnog učinka tužbe .

U Zagrebu 19. ožujka 2026.

Predsjednica vijeća

Sanja Štefan