Poslovni broj: Usž-4665/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Jelene Rajić, predsjednice vijeća, Marine Kosović Marković i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice UT, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa odvjetnik Karlo Novosel, Zagreb, Radnička cesta 32, protiv rješenja tuženika Gradonačelnika Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, klasa: UP/II-551-06/23-014/19, urbroj: 251-02-01/001-23-5 od 25. srpnja 2023., radi novčane pomoći roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4708/2023-11 od 23. rujna 2025., na sjednici vijeća održanoj 5. ožujka 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4708/2023-11 od 23. rujna 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda (točka I. izreke) odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/19, urbroj: 251-02-01/001- 23-5 od 25. srpnja 2023. kojim je odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22-013/433, urbroj: 251-09-22-1/004-23-8 od 22. svibnja 2023. Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora je odbijen (točka II. izreke).

2. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Sanje Otočan, Senke Orlić-Zaninović, Gordane Marušić Babić, Ljiljane Karlovčan Đurović, Blanše Turić i Inge Vezmar Barlek. Ističe da je sud učinio povrede odredaba članka 89. i 121. Zakona o upravnim sporovima jer je na ročištu održanom dana 11. rujna 2025. zakazao slijedeće ročište za objavu presude za dan 22. rujna 2025., a zatim otkazao i zakazao novo ročište za objavu za dan 23. rujna 2025. pa između tih ročišta nije proteklo petnaest dana. Također, na ročištu za objavu presude održanom dana 23. rujna 2025. sud nije ukratko obrazložio razloge donošenja takve odluke. Nadalje, ističe da mu sud nije dostavio spis predmeta čime su povrijeđene odredbe Zakona o upravnim sporovima, a iz raspravnog zapisnika je vidljivo da su se osim uvida u više od deset stranica teksta dokumentacije obavljale i druge procesne radnje. Činjenica što se tužitelj očitovao na odgovor na tužbu ne znači da mu je omogućeno očitovanje na svu dokumentaciju. Nadalje, ističe da iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem se to pravnom lijeku, odnosno o kojem je prigovoru tužiteljice određeno te upire na odredbe Zakona o parničnom postupku, što samo po sebi predstavlja apsolutno bitnu povredu odredaba iz članka 354. stavka 2. točka 11. tog Zakona. Navodi da je prigovor tužiteljice iznimno bitan, jer nije svejedno o kojem se prigovoru odlučuje. Također, sud se poziva na utvrđenja iz objektivnog upravnog spora, ali ovdje se ne radi o ocjeni zakonitosti općeg akta, već o subjektivnom upravnom sporu zbog čega presudu smatra nezakonitom. Ističe da predmetni upravni akt nije donesen u odlukom propisanom kogentnom roku, odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. Upire na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku smatrajući da pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo, odnosno kojom su stranci naređene neke obveze može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon. Nadalje ističe da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužitelja i javnog interesa, što je tuženik bio dužan učiniti. Također, prigovorila je vjerodostojnosti potpisa te joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave jer je odbijen zahtjev za provođenjem dokaza grafološkim vještačenjem. Upire na odluku ovog suda, poslovni broj: Usoz-25/2024 čije dijelove citira. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje i potražuje trošak sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda, poslovni broj: 29 Su - 622/2025-41 od 26. siječnja 2026. taj zahtjev odbijen, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-50/2026-2 od 28. siječnja 2026. odbijen zahtjev za izuzeće predsjednice ovog Suda.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima – „Narodne novine“, broj: 36/24. – dalje: ZUS), Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

7. Prvenstveno treba reći da pozivanje tužiteljice na Zakon o parničnom postupku ("Narodne novine", broj: 53/91., 91/92., 58/93., 112/19., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07., 84/08., 96/08., 123/08., 57/11., 148/11., 25/13., 89/14., 70/19., 80/22., 114/22. i 155/23.) nije osnovano jer se upravni spor vodi prema pravilima Zakona o upravnim sporovima, a žalbeni razlozi propisani su u odredbi članka 126. stavka 1. ZUS-a.

8. Neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a, a glede poziva za ročište, budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 11. rujna 2025. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 22. rujna 2025., koje je odgođeno te novo ročište za objavu zakazano za 23. rujna 2025., a što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. jer se ovdje ne radi o ročištu iz odredbe članka 89. stavka 3. ZUS-a, već o određivanju datuma objave presude (članak 121. stavak 4. ZUS-a).

9. Nadalje, iz zapisnika o objavi presude od 23. rujna 2025. utvrđeno je da je na ročište pristupila zamjenica opunomoćenika tužiteljice koja je uredno potpisala zapisnik o objavi presude (javna isprava) bez primjedbi pa su navodi žalbe da sudac nije obrazložio presudu (članak 121. stavak 3. ZUS-a) u suprotnosti sa sadržajem zapisnika i kao takvi neosnovani.

10. Suprotno žalbenim navodima da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je prvostupanjski sud, sukladno odredbi članka 6. stavka 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužiteljica očitovala podneskom od 3. studenoga 2023. Također, tužiteljica je imala dovoljno vremena da do održavanja ročišta za raspravu izvrši uvid u spis predmeta što je profesionalni opunomoćenik tužiteljice propustio učiniti pa je opunomoćenica tužiteljice izvršila uvid u sudski spis i spis tuženika na ročištu za raspravu od 11. rujna 2025. pa sud nije onemogućio tužiteljicu na održavanje kontradiktorne rasprave.

11. Iz spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 22. svibnja 2023. zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, klasa: UP/I-551-06/16-013/875, urbroj: 251-10-01-16-3 od 24. studenoga 2016. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. - dalje: Odluka/22) na način kako je to točno propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18 i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

12. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 25. srpnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njezin prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 22. svibnja 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovano smatra tužiteljica da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to konačno prigovoru radi.

13. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka, poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

14. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/22-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22, koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj. Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

15. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

15.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

16. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

17. Nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III- 1744/2023 od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskog skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanjem novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav suda iz ranije presude (točka 35). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene odluke (točke 51. do 56.).

18. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka, ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi, ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. i 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužiteljice. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu, te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

19. Neosnovano je pozivanje tužiteljice na odluku ovog Suda poslovni broj. Usoz - 25/2024 jer je u konkretnom slučaju, kao što je to sve već naprijed navedeno, ovdje mjerodavna Odluka/22 bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti navedene odluke, koju je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.

20. Slijedom navedenog, valjalo je, pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.

U Zagrebu, 5. ožujka 2026.

Predsjednica vijeća

Jelena Rajić