REPUBLIKA HRVATSKA

Poslovni broj: Usž-720/2025-5

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić predsjednice vijeća, Kristine Senjak Krunić i Senke Orlić- Zaninović, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice KĐU, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Nikola Pleše, odvjetnik iz Zagreba, Kralja Držislava 4, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 3669/2024-5 od 3. prosinca 2024., na sjednici vijeća održanoj 27. veljače 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3669/2024-5 od 3. prosinca 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/164, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 9. ožujka 2023., u dijelu izreke kojom se predmet vraća prvostupanjskom tijelu ne ponovni postupak te se odbija zahtjev tužiteljice za naknadu troškova ovog upravnog spora.

2. Rješenjem tuženika poništeno je Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1889, URBROJ: 251-09-22-1/006-22-02 SP od 1. prosinca 2022. i predmet je vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje.

3. Tužiteljica je protiv osporene presude izjavila žalbu, u okviru koje je prije svega postavila zahtjev za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta donesenog od strane Gradske skupštine Grada Zagreba, i to članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. - dalje u tekstu: Odluka/22) i članka 10. stavka 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18., 20/21. - dalje u tekstu: Odluka/18), a koji zahtjev dalje u žalbi detaljnije obrazlaže. Ujedno podnosi i zahtjev za izuzeće svih sudaca Visokog upravnog suda koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, i to dr.sc. KĐ, ASJ, OĐU, MĐU, mr.sc. JKA, predsjednice suda i AS, uz obrazloženje da bi se imenovani suci mogli naći u situaciji da preispituju vlastite odluke i ranije iznesene stavove, a takva situacija predstavlja okolnost koja dovodi u sumnju njihovu nepristranost pa u datim okolnostima sudsko vijeće čiji bi oni bili članovi, ali i sama predsjednica suda, ne bi nudili dovoljno jamstva da isključe svaku legitimnu sumnju u poštivanje njihove nepristranosti, čime bi došlo do povrede prava tužiteljice da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično odluči u njezinoj stvari, odnosno do povrede odredbe članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske te članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

3.1. Tužiteljica izrazito opširnom žalbom osporava prvostupanjsku presudu iz svih žalbenih razloga propisanih Zakonom o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24. – dalje ZUS), a ističe i povredu prava na pravično suđenje pozivajući se na odluku Ustavnog suda, broj U-III-540/2022 od 19. prosinca 2023. i presudu Europskog suda za ljudska prava u predmetu Lesjak protiv Republike Hrvatska od 18. veljače 2010. Iznosi da u konkretnom slučaju nisu postojali uvjeti za vraćanje predmeta na ponovni postupak obzirom da je protekao rok propisan člankom 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja (Sl. gl. Grada Zagreba, broj: 25/22. - dalje Odluke/22). Smatra da sadržaj navedene odredbe jasno određuje da je nadležno tijelo ovlašteno po službenoj dužnosti donositi do 31. prosinca 2022., pojedinačne akte radi usklađenja. Budući da je u konkretnom slučaju predmet vraćen na ponovni postupak 13. ožujka 2023., više nisu postojale pravne pretpostavke za vođenje upravnog postupka te je u skladu s člankom 46. stavkom 5. ZUS-a, prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje trebalo poništiti i postupak obustaviti. Međutim, prvostupanjski sud nije prihvatio navedeni prigovor, a za svoju odluku nije dao jasne, dostatne i relevantne razloge. Smatra nespornim da tuženik svoje postupanje temelji na općem aktu van roka propisanog u članku 6. Odluke/22, dok je iz sudske prakse ovog Suda jasno vidljivo da je intervencija u pravomoćne akte moguća samo u slučajevima propisanim zakonom i ako to nije protivno temeljnim odredbama ZUP-a. Činjenica što nisu propisane pravne posljedice radi ne postupanja u roku iz članka 6 Odluke/22, prema mišljenju tužiteljice, ne može opravdati ocjenu suda da se radi o instruktivnom roku obzirom da se intervenira u pravomoćni upravni akt kojim je ona stekla pravo na novčanu pomoć te na dužnost poštivanja pravne sigurnosti i načela zakonitosti i ustavnosti. Osim toga, Grad Zagreb više od mjesec dana od dana stupanja na snagu Odluke/22, nju nije mogao primjenjivati, jer nije pravovremeno izvršio sistematizaciju radnih mjesta, a sporna je i provedba usklađenja sukladno članku 3. Odluke/22 da rješenje o usklađenju nije doneseno ili nije steklo svojstvo izvršnosti u navedenim rokovima. Ističe da do donošenja rješenja tuženika nije odlučeno o njezinom zahtjevu za izuzeće službene osobe, koja je vodila prvostupanjski postupak, radi izostanka njezine neovisnosti od gradonačelnika. Ukazuje da nije odlučeno niti o njezinom zahtjevu za izuzeće gradonačelniku zbog neispunjavanja uvjeta nepristranosti obzirom da je predlagatelj Odluke/22, ali i službena osoba koja tu Odluku primjenjuje. U tom smislu poziva se na praksu Europskog suda za ljudska prava u predmetima McGonnell protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Procola protiv Luksemburga, Švarc i Kavnik protiv Slovenije. S tim u vezi skreće pozornost na negativne izjave gradonačelnika o pravu na novčanu pomoć, odnosno na potrebu za ukidanjem tog prava. Prema mišljenju tužiteljice, nije osigurana sudska kontrola zakonitosti postupanja gradonačelnika kao drugostupanjskog tijela, jer je prvostupanjski sud trebao poništiti rješenje tuženika uz uputu da se prije donošenja odluke odluči o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika. Smatra da prvostupanjski sud nije ispitao je li predmetnim upravnim rješenjima na temelju zakona došlo do miješanja u njezino pravo na mirno uživanje vlasništva, je li to miješanje bilo u skladu s javnim interesom te nužno i razmjerno. Pozivanje na stavove ovog Suda na povredu prava na mirno uživanje vlasništva, ne smatra dostatnim, jasnim i relevantnim razlozima obzirom da povreda tog prava nije razmatrana u okolnostima konkretnog slučaja. Iznosi da joj nije omogućeno da u subjektivnom kontradiktornom sporu raspravlja o činjenicama i pravnim pitanjima vezanim za navedenu povredu. Drži da joj je povrijeđeno pravo na obrazloženu odluku, jer sud nije razložno otklonio sve njezine prigovore. S tim u vezi, prvostupanjski sud nije ocijenio njezine prigovore u odnosu na pokretanje postupka po službenoj dužnosti bez zakonske osnove, u kojem je odluka donesena neposrednim rješavanjem bez provođenja ispitnog postupka. Iako je prvostupanjsko rješenje poništeno radi potpisa neovlaštene osobe, smatra da to ne znači da je javnopravno tijelo oslobođeno od ispitivanja navedenih prigovora. Tvrdi da joj je povrijeđeno pravo na djelotvoran pravni lijek, jer u drugom stupnju o pravnom lijeku je trebalo odlučivati nadležno ministarstvo, a ne gradonačelnik. Odluka/22 ne predstavlja akt zakonske snage i ona ne može autonomno određivati stvarnu nadležnost tijela jedinice lokalne (regionalne) samouprave, a o čemu se prvostupanjski sud nije očitovao. Osim toga nije joj osigurano zakonom propisano i zajamčeno pravo na žalbu. Osporava i vjerodostojnost potpisa gradonačelnika na drugostupanjskom rješenju tuženika, a koji potvrđuje je li gradonačelnik rješenjem odlučivao o prigovoru u skladu s člankom 10. Odluke/22 obzirom na njegove javne istupe u kojima je isticao da on ne odlučuje o prigovorima korisnika novčane pomoći. Budući da je ukazivala na nezakonitost Odluke/22 s odredbama Statuta i zakona, sud nije dao jasne razloge radi čega nije primijenio institut ekscepcije ilegalnosti. Njezina nemogućnost izjašnjavanja o svim činjenicama i pitanjima koja su predmet upravnog spora, vidljiva je i iz činjenice što joj nije dostavljen spis tuženika. Ističe da prvostupanjski sud nije postupio po njezinom tužbenom zahtjevu obzirom da je ona zahtijevala poništenje prvostupanjskog rješenja i točke I. rješenja tuženika uz obustavu postupka. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev tužiteljice te potražuje troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Prije svega, za naglasiti je da je sadržaj žalbe propisan odredbom članka 130. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje u tekstu: ZUS), te da se o zahtjevu za ocjenu zakonitosti općeg akta ne može odlučivati kroz žalbu protiv pojedinačne odluke javnopravnog tijela, već u posebnom postupku koji se pokreće posebnim zahtjevom/obaviješću sukladno odredbama članka 158. do 165. ZUS-a, slijedom čega ovaj Sud žalbene navode s time u vezi nije posebno razmatrao.

7. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: 29 Su-281/2025-13 od 6. lipnja 2025., taj zahtjev odbijen, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-162/2025-2 od 17. lipnja 2025., odbijen zahtjev za izuzeće predsjednice ovog Suda.

8. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS), Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

9. Naime, rješenjem tuženika poništeno je rješenje tijela prvog stupnja 1. prosinca 2022. i predmet je vraćen tom tijelu na ponovni postupak zbog nepravilne primjene odredbe članka 23. ZUP-a.

10. Naprijed navedenom odredbom ZUP-a propisano je da u upravnom postupku postupa službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje o upravnim stvarima, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela (stavak 1.), a ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje upravne stvari, rješenje donosi čelnik tijela (stavak 3.).

11. Dakle, ovlast za rješavanje određene upravne stvari, ima osoba koja je raspoređena na radno mjesto u opsegu kojeg je propisana ova ovlast i to sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnog tijela, opisu poslova svakog radnog mjesta i pravilnika o unutarnjem redu javnopravnog tijela. Čelnik javnopravnog tijela ovlašten je odlučivati u upravnoj stvari, ali samo ukoliko u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje o upravnoj stvari na koju se predmet odnosi. Stoga, ukoliko u javnopravnom tijelu nije bilo službene osobe ovlaštene za rješavanje određene upravne stvari, službenici tog tijela mogli su poduzimati radnje u tom postupku, ali rješenje je trebao donijeti čelnik tog tijela, a sve sukladno naprijed citiranoj odredbi članka 23. ZUP-a.

12. Budući da je u konkretnom slučaju kao službena osoba koja je donijela prvostupanjsko rješenje naznačena pročelnica, a potpisala ga je druga osoba, pravilno zaključuje tuženik i prvostupanjski sud da je, imajući na umu naprijed navedenu odredbu članka 23. ZUP-a, povrijeđen zakon na štetu tužiteljice zbog čega je pravilno prvostupanjsko rješenje poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak, uz pravilnu uputu u kojem pogledu postupak treba upotpuniti.

13. Tužiteljica presudu prvostupanjskog suda kao i rješenja upravnih tijela smatra nezakonitim, jer nije uzeto u obzir da nisu postojali uvjeti za pokretanje upravnog postupka radi proteka roka propisanog članka 6. Odluke/22. Međutim, u nizu presuda ovog Suda izraženo je shvaćanje da rok propisan navedenom odredbom nije prekluzivni, već procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22 u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti. Naime, naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Stoga su neosnovani prigovori tužiteljice kojim osporava primjenu Odluke/22 smatrajući da je neusklađena sa zakonom.

14. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na pravni lijek, treba istaknuti da pitanje pravne prirode prigovora i s tim u vezi daljnje pravne zaštite riješeno odlukom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023. u kojoj je Sud izrazio stav da pravni lijek iz odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22.), ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenut i sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu, čime je osigurana dvostupanjska sudska zaštita. Stoga, imajući na umu združene učinke navedene odredbe s odredbama ZUS-a, time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

15. Neodlučan je i prigovor tužiteljice o pokretanju upravnog postupka po službenoj dužnosti u kojem je odluka donesena neposrednim rješavanjem bez provođenja ispitnog postupka. Naime, ovlast za donošenje pojedinačnih akata iz članka 6. Odluke/22 nesumnjivo obuhvaća i ovlast za pokretanje upravnog postupka, jer se upravni akt (pojedinačna odluka kojom javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, članak 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a) ne može donijeti bez prethodnog pokretanja upravnog postupka. Stoga odredbu članka 42. stavka 1. ZUP-a treba promatrati vezano za članka 6. Odluke/22, iz čega proizlazi zaključak da je prvostupanjsko tijelo imalo pravnu osnovu za pokretanje predmetnog postupka po službenoj dužnosti. Osim toga, prvostupanjsko tijelo bilo je ovlašteno riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. ZUP-a, jer se pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa.

16. Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju obzirom da je već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz – 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. utvrđeno da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz - 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.).

17. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.

18. Prigovori tužiteljice da službena osoba koja je rješavala u prvostupanjskom postupku nije neovisna od gradonačelnika te da nije odlučeno o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika koji ne ispunjava kriterij nepristranosti nisu od utjecaja na rješavanje predmeta postupka. Naime, pravilno tužiteljica navodi da je o zahtjevu za izuzeće trebalo odlučiti prije donošenja rješenja te da je u slučaju neizuzimanja službene osobe koja vodi upravni postupak i donosi rješenje u rješenju trebalo navesti razloge za takvo postupanje, a što tuženik nije učinio, već je u rješenju naveo da će se o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika odlučiti posebnim zaključkom, što gubi smisao nakon što je rješenje već doneseno. Međutim, taj propust nije od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja obzirom da je prvostupanjsko rješenje poništeno i predmet je vraćen tijelu prvog stupnja na ponovno odlučivanje.

19. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predlaže nepotrebnim budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjen i ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

20. Konačno vezano za prigovor tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.

21. S obzirom na utvrđeni nedostatak u postupku u postupanju prvostupanjskog tijela, te činjenicu da tuženik zbog navedenog nije u povodu prigovora tužiteljice odlučivao o meritumu stvari, prvostupanjski sud je pravilno ocijenio osporeno rješenje tuženika zakonitim i za odbijanje tužbenog zahtjeva dao valjane, pravno relevantne razloge uzimajući u obzir podatke spisa predmeta te članke 23. i 117. stavak 2. ZUP - a.

22. Stoga navodi žalbe nisu od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja tuženika. Tužiteljica će imati pravo i mogućnost sudjelovati u ponovnom postupku te iznositi sve činjenice, okolnost, odnosno prigovore koje smatra odlučnim za rješavanje predmetne upravne stvari.

23. Na kraju, Sud nalazi neosnovanim i zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka, jer tužitelj nije uspio sa žalbom u ovom sporu pa mu, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a, ne pripada pravo na naknadu tog troška, radi čega je navedeni zahtjev valjalo odbiti.

24. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučiti kao u izreci ove presude.

U Zagrebu, 27. veljače 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić