REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Poslovni broj: Usž-1880/2025-2

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Ane Berlengi Fellner, predsjednice vijeća, Mirjane Čačić i Vlaha Bassegli Gozze, članova vijeća, te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice LJ iz [adresa], zastupana po opunomoćenici Miri Matuško Blažević, odvjetnici iz Zagreba, Ulica kneza Višeslava 11, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije Republike Hrvatske, Uprave za građansko, trgovačko i upravno pravo, Ulica grada Vukovara 49, Zagreb, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Hrvatske autoceste d.o.o. Zagreb, Širolina 4, radi izvlaštenja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Osijeku, poslovnog broja: Us I-1599/2023-14 od 21. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj dana 26. veljače 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Osijeku, poslovnog broja: Us I-1599/2023-14 od 21. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadom troškova žalbenog dijela spora.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništenje rješenja tuženika klasa: UP/II-943-04/21-01/60, urbroj: 514-04- 02-01-01/08-23-04 od 30. ožujka 2023. godine (I.). Odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadom troškova upravnog spora (II.). O naknadi troškova vezanih uz delegaciju predmeta iz Upravnog suda u Zagrebu u Upravni sud u Osijeku bit će odlučeno zasebnim rješenjem (točka III.).

2. Osporenim rješenjem tuženika od 30. ožujka 2023. godine je povodom žalbe zainteresirane osobe poništeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove, Sektora za upravno pravne poslove, Odjela za naknade i izvlaštenja, Središnjeg odsjeka, klasa: UP/I-943-04/13-01/7, urbroj: 251-19-11-1/001- 20-17 od 17. prosinca 2020. godine te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno postupanje. Navedenim rješenjem je utvrđen interes Republike Hrvatske za građenje, rekonstrukciju i održavanje javnih cesta, sukladno odredbi članka 26. stavak 1. Zakona o javnim cestama te je prihvaćen prijedlog zainteresirane osobe da se u ime i račun Republike Hrvatske, a radi izgradnje autoceste Zagreb - Sisak, dionica Jakuševec - Velika Gorica, objekt priključak Veliko Polje, potpuno izvašćuje nekretnina označena kao kč. br. [katastarska čestica] i dr. pobliže opisane u navedenom rješenju. Odlučeno je da je korisnik izvlaštenja dužan vlasnici na ime naknade s osnova tržišne vrijednosti izvlaštenog zemljišta iz točke 2. izreke rješenja isplatiti iznos od 444.771,00 kn i na ime naknade s osnova vrijednosti izvlaštenog zemljišta iz točke 3. izreke rješenja iznos od 861.925,50 kn ili ukupno 1.306.969,50 kn, sve pobliže opisano u navedenom rješenju.

3. Tužiteljica je protiv citirane presude podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih razloga u bitnom navodeći da je tužiteljica tužbu podnijela smatrajući da je tuženik pogrešno zaključio da preostali dio zemljišta koji se nalazi unutar čvorišta autoceste, ograđen zaštitnom ogradom i kojem izvlaštenica ni na koji način na može pristupiti i poljoprivredno ga iskorištavati - kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], predstavlja poljoprivredno zemljište, uz obrazloženje da se nalazi izvan granica građevinskog područja, a izvlašćuje se kao preostali dio nakon formiranja građevinske čestice autoceste, sve unatoč tom što se to zemljište nalazi unutar koridora - zahvata namijenjenog za izgradnju autoceste Zagreb - Sisak. Smatra da je korisnik izvlaštenja već pri podnošenju zahtjeva bio dužan obuhvatiti i navedenu nekretninu jer bez tog zemljišta nije niti mogao izgraditi autocestu Zagreb - Sisak. Ističe da je za navedenu dionicu izdana lokacijska dozvola od 27. srpnja 1997. godine, te je na prvoj stranici te dozvole popisano da "građevnom česticom predmetne dionice trebaju biti obuhvaćeni svi dijelovi ceste (trup ceste)", slijedom čega smatra da je prvostupanjsko tijelo pravilno zaključilo da se i ova nekretnina treba promatrati i procijeniti kao zemljište obuhvaćeno prostornim planom, lokacijskom dozvolom, odnosno kao građevinsko zemljište, jer je za priključak Veliko Polje, koji predstavlja dio autoceste Zagreb - Sisak izdana lokacijska dozvola. Pogrešna parcelacija ne znači da zemljište unutar čvorišta nije namijenjeno za građenje građevina, smatrajući da je parcelacijski elaborat pogrešno izrađen, te da nije u skladu s pravomoćnom lokacijskom dozvolom. Ističe da na trasi ove autoceste i ove dionice postoji također čvorište Jakuševec, kao dio te autoceste, južno od ranžirnog kolodvora, na kojem je zemljište unutar čvorišta ušlo u građevinsku česticu navedene autoceste, jer je parcelacija pravilno izvedena. Smatra neprihvatljivim stoga da su za dva različita čvorišta i dva različita objekta na toj istoj autocesti Zagreb - Sisak primijenjena različita mjerila te jedno predstavlja čvorište unutar kojeg je zemljište pogrešno parcelacijom izostavljeno iz građevne čestice autoceste, a drugo čvorište unutar kojeg je ovo zemljište pravilnom parcelacijom ušlo u građevnu česticu autoceste. Ističe da su na području Republike Hrvatske sve druge javne ceste parcelirane na način da zemljište unutar čvorišta predstavlja dio javne ceste, pa time i građevinske čestice javne ceste. Napominje da je i ovdje predmetno zemljište unutar čvorišta - kč. br. [katastarska čestica] obuhvaćeno lokacijskom dozvolom te je dio zahvata u prostoru za koji je izdana lokacijska dozvola. Smatra da je parcelacijski elaborat pogrešno izrađen, međutim lokacijska dozvola je pravilno izdana te obuhvaća priključak Veliko Polje, pa vlasnici zemljišta ne smiju snositi posljedice i trpiti štetu, što odgovorne osobe nisu pravilno odradile svoj dio posla. Poziva se na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovnog broj: Usž-3277/2019 za koju ističe da je donesena u istovrsnom predmetu u kojem je sud utvrdio "… nije nedvojbeno utvrđeno ulaze li predmetne nekretnine u zonu zahvata predmetne autoceste ili ne…". Činjenica što korisnik izvlaštenja nije podnio zahtjev za izvlaštenje čestice koja se nalazi unutar čvorišta, ne utječe na njihov status jer ono što utječe na njihov status je činjenica da je u odnosu na te čestice izdana lokacijska dozvola, te se iste nalaze u zoni zahvata autoceste. Tužiteljica se poziva na Zakon o prostornom uređenju i gradnji ("Narodne novine", broj: 76/07.) smatrajući da iz odredbe članka 2. stavak 1. točka 2. istog proizlazi da bez obzira što se neko zemljište nalazi izvan građevinskog područja isto postaje građevinskim zemljištem usvajanjem prostornog plana kojim je to zemljište namijenjeno za izgradnju neke građevine, a zemljište namijenjeno za izgradnju predmetnog objekta priključka Veliko Polje, kao dijela autoceste Zagreb - Sisak, se nalazi unutar površina za razvoj i uređenje prostornog plana Grada Zagreba, temeljem kojeg prostornog plana je donesena lokacijska dozvola 27. srpnja 2007. godine i na temelju koje se vodi ovaj postupak, a da se predmetno zemljište ne nalazi u koridoru autoceste za isto ne bi bila izdana lokacijska dozvola. I prema lokacijskoj dozvoli se predmetno zemljište nalazi u površinama za razvoj i uređenje prostornog plana Grada Zagreba te je namijenjeno za izgradnju priključka Veliko Polje, kao dijela autoceste Zagreb - Sisak, s ciljem spajanja Odre i naselja južno od ceste D30, Buzina i Velikog Polja na autocestu. Smatra da je zemljište građevinsko ako je namijenjeno za izgradnju građevine, a ne ako ulazi u građevinsku česticu autoceste, a lokacijska dozvola određuje je li neko zemljište u zoni zahvata autoceste ili nije. Naposljetku ističe: da se zemljište koje se nalazi unutar čvorišta autoceste nalazi unutar koridora/zahvata namijenjenog za izgradnju autoceste Zagreb- Sisak (priključak Veliko Polje, kao dio autoceste), sukladno lokacijskoj dozvoli; da je prema odredbi članka 2. stavak 1. točka 2. ZPUG svako zemljište namijenjeno za gradnju građevine građevinsko zemljište; da niti navedenim Zakonom, a niti prostornim planom Grada Zagreba status nekog zemljišta kao građevinskog ne čine ovisnim o tome je li to zemljište ušlo ili ne u građevinsku česticu buduće građevine; da bi zemljište unutar čvorišta priključak Veliko Polje, kao dijela autoceste Zagreb - Sisak ušlo u građevinsku česticu autoceste, da je izrađen pravilan i zakonit parcelacijski elaborat. Smatra da je prvostupanjski sud prilikom donošenja presude primijenio pogrešan zakon i to Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade ("Narodne novine", broj: 74/14. i dr.) umjesto Zakona o izvlaštenju ("Narodne novine", broj: 9/94. i dr.) koji je bio na snazi u trenutku pokretanja postupka, pri čemu se poziva na odredbu članka 62. stavak 1. Zakona o izvlaštenju/14, napominjući da je ovaj postupak izvlaštenja pokrenut u vrijeme važenja ranijeg Zakona o izvlaštenju/94. Smatra da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio materijalno pravo pa predlaže usvojiti žalbu i poništiti osporenu presudu prvostupanjskog suda te usvojiti tužbeni zahtjev, kao i zahtjev za naknadu troška postupka.

4. Tuženik se nije očitovao o žalbi.

5. Zainteresirana osoba u odgovoru na žalbu ističe da je u prethodnom sporu pravilno utvrđeno da preostali dio označene kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] nije ušla u građevinsku česticu autoceste te kao takva nije sastavni dio autoceste, već ostaje u području poljoprivrednog tla, pa se jedino može procijeniti kao poljoprivredno zemljište bez obzira ima li ono pristup ili ne, a da pri tom nisu od utjecaja tužbeni navodi koji se odnose na parcelacijski elaborat, obzirom da je isti dokument ovjeren i potvrđen od nadležnih tijela. Isti stav potvrđen je presudama Upravnog suda u Zagrebu i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske već dugi niz godina (Usž-1260/2018 od 9. svibnja 2019. godine, Usž-920/2023-3 od 27. rujna 2023. godine) kojima je zauzet stav o preostalom dijelu zemljišta koje se izvlašćuje na zahtjev izvlaštenika i koje se također nalazilo unutar čvorišta dionice autoceste A11 Jakuševec - Velika Gorica (a prema prostornom planu nalazi se izvan građevinskog područja) da nije obuhvaćeno lokacijskom dozvolom za predmetni zahvat odnosno da ne ulazi u građevinsku česticu autoceste te da kao takvo predstavlja poljoprivredno zemljište za koje treba odrediti naknadu uzimajući u obzir status tog zemljišta kao poljoprivrednog i njegova stvarna obilježja neovisno nalazi li se unutar ili izvan čvorišta autoceste. Predlaže odbiti žalbu.

6. Žalba nije osnovana

7. Ispitujući osporenu presudu prvostupanjskog upravnog suda u granicama razloga navedenih u žalbi u smislu odredbe članka 134. stavak 1. Zakon o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 136/24. – dalje u tekstu, ZUS) ovaj Sud nalazi da se osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda, uz obrazloženje kakvo je njome dano ne može ocijeniti nezakonitom.

8. Naime, prema stanju spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjskim rješenjem od 17. prosinca 2020. godine po zahtjevu "Hrvatskih autocesta" d.o.o. utvrđen interes Republike Hrvatske za građenje, rekonstrukciju i održavanje javnih cesta, utvrđen odredbom članka 26. stavak 1. Zakona o javnim cestama. Prihvaćen je prijedlog korisnika izvlaštenja te je sukladno pravomoćnoj građevinskoj dozvoli od 8. lipnja 2009. godine potpuno izvlašteno zemljište oznake kč. [katastarska čestica] – oranica pov. 612. m[2] upisana u k. o. [katastarska općina] (katastarska oznaka kč. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]), oranica pov. 612 m[2] sve vlasništvo LJ iz [adresa]. Nadalje, prihvaćen je prijedlog LJ iz [adresa] da se potpuno izvlasti i nekretnina oznake po katastru kč. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] (zk. č. 1078/2) oranica pov. 1159 m[2] (točke I. – III. izreke navedenog rješenja). Nadalje, prvostupanjskim rješenjem je utvrđena naknada za nekretnine pod točkom II. i III. izreke i to na način da je za nekretninu pod točkom II. izreke naknada utvrđena kao za građevinsko zemljište, kao i u odnosu na drugu izvlaštenu nekretninu po prijedlogu prijašnje vlasnice oznake kč. br. [katastarska čestica].

9. Obzirom na naprijed navedeno pravilno je prema ocjeni ovog Suda rješenjem tuženik poništio prvostupanjsko upravno rješenje od 17. prosinca 2020. godine, pravilno zaključujući da se predmetna kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] ne može smatrati građevinskim zemljištem obzirom da se nalazi izvan granica građevinskog područja i da se izvlašćuje kao preostali dio zemljišta nakon što je formirana građevinska čestica auto-ceste za koju je izdana lokacijska dozvola. Neprijepornim proizlazi da ova predmetna nekretnina nije obuhvaćena predmetnim zahvatom odnosno lokacijskom dozvolom te da neprijeporno i iz uvjerenja Gradskog ureda za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, izgradnju grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet od 1. prosinca 2008. godine proizlazi da se ista nalazi izvan granica građevinskog područja naselja Novi Zagreb u zoni poljoprivrednog tla isključivo osnovne namjene – osobito vrijedno obradivo tlo.

10. Pritom treba reći da je prvostupanjsko upravno tijelo u ovom postupku odnosno rješenju koje je doneseno na temelju ranije upute tuženika ponovno pogrešno postupilo i unatoč uputi tuženika i naprijed navedenom uvjerenju i utvrđenom da se radi o poljoprivrednom zemljištu, svoju odluku utemeljio i dosudio naknadu kao da se radi o građevinskom zemljištu dok prema stanju spisa predmeta proizlazi da se samo nekretnina obuhvaćena lokacijskom dozvolom oznake kč. br. [katastarska čestica] može smatrati građevinskim zemljištem pa se za tako utvrđenu nekretninu i naknada utvrđuje kao za građevinsko zemljište (vještačenje građevinskog vještaka) stoga u ovdje osporenom rješenju tuženik pravilno ističe da predmetna kč. br. [katastarska čestica] nije obuhvaćena lokacijskom dozvolom slijedom čega se i smatra poljoprivrednim zemljištem pa se i naknada treba odrediti u skladu s utvrđenim odnosno kao za poljoprivredno zemljište, sve sukladno odredbi članka 33. Zakona o izvlaštenju ("Narodne novine", broj 9/94., 35/94., 112/00., 114/01., 79/06., 45/11. i 34/12.).

11. Imajući u vidu navedeno i neprijeporno utvrđeno pravilno je i prema ocjeni ovog Suda prvostupanjski upravni sud odbio tužbeni zahtjev tužiteljice uz obrazloženje da preko navedene nekretnine nije bilo planirano građenje auto -ceste već da je lokacijskom dozvolom obuhvaćena samo nekretnina u vlasništvu tužiteljice oznake kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] koja se nalazi na trasi auto-ceste i u koridoru za izgradnju prometnice i koja je bila predmetom elaborata da se nalazi u zoni poljoprivrednog tla te da na istoj nije niti planirano građenje građevina uključujući i infrastrukturne građevine, odnosno auto-ceste.

12. Pritom dodatno ovaj Sud ukazuje na presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: U-zpz 6/13-8 od 22. veljače 2017. godine kojom je potvrđena pravilnost stajališta da se u slučaju izvlaštenja dijela nekretnine koji nije obuhvaćen lokacijskom dozvolom te se postupak izvlaštenja ne provodi po zahtjevu korisnika izvlaštenja, već po zahtjevu vlasnika jer isti nema gospodarski interes koristiti preostali dio (ovdje kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]), kod određivanja naknade takvo zemljište će se procjenjivati kao poljoprivredno zemljište. To stoga što se ovaj preostali dio zemljišta ne izvlašćuje kao zemljište koje ulazi u građevnu česticu auto-ceste pa se ne može ni procjenjivati kao građevinsko zemljište, već isključivo kao poljoprivredno zemljište, kad se nalazi izvan granica građevinskog područja, a po kulturi predstavlja i u naravi se koristi kao poljoprivredno zemljište na kojem prema prostornom planu nije predviđena izgradnja. Prema naprijed citiranoj odluci Vrhovnog suda Republike Hrvatske naknada za izvlašteno poljoprivredno zemljište za koje je korisniku izvlaštenja izdana lokacijska dozvola, određuje se u visini tržišne vrijednosti građevinskog zemljišta, a što se ne odnosi na naknadu za izvlaštenje preostalog dijela koje ne ulazi u građevinsku česticu (Usž-920/23 od 27. rujna 2023. godine, Usž-963/20 od 14. listopada 2021. godine, Usž-1261/18 od 5. veljače 2020. godine itd.).

13. Treba reći da pravilno prvostupanjski upravni sud očitujući se o prigovorima tužiteljice koji se odnose na parcelacijski elaborat, ističe da se u ovom postupku parcelacijski elaborat ne može ispitivati to tim više što predmetna kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] nije dio izrađenog parcelacijskog elaborata, niti dio auto-ceste.

14. Tužiteljica neosnovano u žalbi protiv presude suda ponavlja prigovore da bi se u odnosu na predmetnu kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] trebala naknada odrediti kao da se radi o građevinskom, a ne poljoprivrednom zemljištu, a sve iz naprijed navedenih razloga.

15. Obzirom da ni ostali prigovori tužiteljice iz žalbe, a koji su isticani već u tužbi nisu od utjecaja na drugačije rješenje ove upravne stvari, to je trebalo na temelju odredbe članka 135. stavak 1. riješiti kao pod točkom I. izreke ove presude, a na temelju odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a kao pod točkom II. izreke, obzirom da tužiteljica nije uspjela sa žalbom.

U Zagrebu, 26. veljače 2026.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner