Poslovni broj: Usž-53/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice SA iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku u Odvjetničkom uredu Sherri, Zagreb, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, na sjednici održanoj 24. veljače 2026.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje se rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-286/2024-5 od 24. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Rješenjem prvostupanjskog upravnog suda je odbačena tužba tužiteljice podnesena radi šutnje uprave tuženika - gradonačelnika Grada Zagreba. Tužba je podnesena jer gradonačelnik do podnošenja tužbe nije donio odluku o prigovoru , koji je tužiteljica 5. prosinca 2023. podnijela protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/1923, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023., o prestanku novčane pomoći. Tužba je podnesena jer tuženik nije u roku od 8 dana odlučio o njezinom prigovoru.

2. Pravovremenom žalbom tužiteljica pobija rješenje prvostupanjskog suda iz svih žalbenih razloga propisanih Zakonom o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24., dalje: ZUS).

3. U razlozima žalbe, navodi da je dana 5. siječnja 2024. podnijela tužbu jer da je nastupila šutnja uprave zbog nepostupanja tuženika u zakonskom roku po pravnom lijeku prigovor, koji je tužiteljica neposredno podnijela postupajući prema uputi o pravnom lijeku na rješenju koje je donio gradski upravni ured Grada Zagreba u upravnom postupku, po službenoj dužnosti, pozivanjem na članak 6. Odluke o dopunama i izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba'', broj: 10/22.) odnosno pozivanjem na Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba'', broj: 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22.).

3.1. Tužiteljica smatra da je u ovom predmetu sporno pravno pitanje te treba odgovoriti na to je li šutnja uprave povodom prigovora tužiteljice nastupila nakon proteka roka od osam dana od izjavljivanja prigovora sukladno članku 122. stavku 3. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, broj: 47/09., 110/21.; dalje: ZUP), s obzirom na to da se protiv odluke gradonačelnika Grada Zagreba o prigovoru ne može izjaviti žalba) ili je šutnja nastupila nakon isteka roka od 60 dana sukladno članku 121. ZUP-a, sve ovisno o pravilnosti odnosno potpunosti upute o pravnom lijeku na prvostupanjskom rješenju, jer o tome ovisi zakonitost rješenja u dijelu osnovanosti odluke o troškovima upravnog spora čak i ako se odbaci tužba. Osporava pravno shvaćanje suda da je u konkretnoj upravnoj stvari pravni lijek-prigovor uložen na pojedinačni upravni akt, a da po ZUP-u prigovor predstavlja pravni lijek koji se ne ulaže na upravni akt već samo u točno pet slučajeva propisanih ZUP-om odnosno u situacijama iz članak 42., članak 155., članak 156., članak 157. i članak 158. ZUP-a te da time nije moguće primijeniti članak 122. stavak 3. ZUP u odnosu na predmetni prigovor propisan članak 10. Odluke, jer isti ne čini niti jedan od naznačenih pet situacija tj. prigovora ZUP-a. Posljedično tomu Sud primjenjuje pravilo o rješavanju žalbe iz članak 121. ZUP-a smatrajući da se isto treba primijeniti jer je u biti žalba pravni lijek za upravne akte. Mišljenja je da je iznijeto pravno shvaćanje suda je posljedica pogreške u logičkom zaključivanju, posljedično kojoj Sud pogrešno primjenjuje pravo te čini bitnu povredu odredaba ZUS-a, jer suprotno mišljenju tužiteljice, kreće od premise da prigovor kao pravni lijek mora biti propisan isključivo u ZUP-u odnosno obuhvaćen jednom od pet odredbi ZUP-a koje taj Zakon navodi opisujući tih pet situacija, na koje bi se mogao primijeniti članak 122. ZUP-a (stavak 3.) za rješavanje prigovora. Kako predmetni pravni lijek nije posebno propisan u ZUP-u, a po sudu se ne radi se o ostalim postupanjima javnopravnog tijela iz upravnog prava o kojem se ne donosi upravni akt, to jest o situaciji iz članak 156. ZUP-a, sud je isključio primjenu članak 122. ZUP-a i zaključio da je pravilno primijeniti pravila o rješavanju žalbe, pri čemu zanemaruje pravila dedukcije, jer bez dedukcije nema ni primjene prava utemeljenog na logičkom silogizmu, već se radi o arbitrarnoj primjeni prava i narušavanju pravne sigurnost i svrhe suda. Ukazuje na potrebu jasnoće i jezičnog, a dosljednog, tumačenja pravne norme, pri čemu se poziva na primjenjiva tumačenja odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i konvencijskih zahtjeva te europske sudske prakse. Predlaže, usvojiti ovu žalbu te preinačiti pobijano rješenje uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova spora. Ujedno potražuje naknadu troškova sastavljanja predmetne žalbe.

4. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, u svezi članka 128. stavka 4. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da je tužba pravilno odbačena.

7. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica 5. siječnja 2024. podnijela tužbu radi šutnje uprave, navodeći da tuženik nije odlučio o njenom prigovoru izjavljenom 5. prosinca 2023., koji je podnijela protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/1923, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023., o prestanku novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Tužbom je zahtijevala da sud naloži čelniku tuženika da u roku od osam dana odluči o prigovoru radi šutnje uprave, a prvostupanjski sud je tužbu odbacio.

8. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

9. U konkretnoj upravnoj stvari, uređenoj općim aktom (Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, - „Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18., 20/21., 25/22., dalje u tekstu: Opći akt), nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje od 31. listopada 2023., kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenom u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom čelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. Neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome u vidu članak 12. stavak 1. i 3. ZUP - a, tu ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a, odnosno ne radi se niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor (članci, 42., 155., 156., 157. i 158. ZUP-a). Nadalje, mjerodavnim Općim aktom nije propisan rok za donošenje odluke o izjavljenom pravnom lijeku (prigovoru sui generis) protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a, prema kojoj je drugostupanjsko tijelo, u ovom slučaju čelnik tijela, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis, izjavljenom protiv rješenja, dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

10. Prigovor iz mjerodavnog općeg akta nije pravni lijek propisan ZUP -om, već pravni lijek propisan općim aktom. Naime, prema odredbama ZUP-a (članak 12. stavak 1.), protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 3. istog članka ZUP-a stranka pravo na prigovor ima protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga, a prigovor iz naprijed spomenutog općeg akta je prigovor sui generis, o čemu je ovaj Sud višekratno izrazio svoje pravno gledište.

11. Prema članku 40. stavku 2. ZUS-a, pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku, tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka za odlučivanje, koji rok, u ovom slučaju za rješavanje pravnog lijeka, nije propisan.

12. Pitanje propuštanja, kada se radi o drugom postupanju javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, regulirano je odredbom članka 156. ZUP-a, koja osigurava pravo osobe, koja smatra da joj je, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, da može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice, što ovdje, također, nije slučaj.

13. Prema tome, za ocjenu nastupa povrede roka rješavanja o prigovoru tužiteljice (o kojem prigovoru se donosi rješenje protiv kojeg je moguće pokrenuti upravni spor), treba primijeniti opći rok za rješavanje/postupanje u svim upravnim stvarima, koji iznosi 60 dana od dana predaje podneska po kojem treba odlučiti ili postupiti.

14. Opći rokovi za rješavanje upravne stvari prema članku 101. ZUP-u su: 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva za neposredno rješavanje, odnosno 60 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva ako se provodi ispitni postupak, dok se pravni lijek (žalba) treba riješiti prema članku 121. ZUP-a u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe. Obzirom na to da se prigovorom iz općeg akta (prigovor sui generis) pobija upravno rješenje, taj prigovor predstavlja pravni lijek propisan općim aktom pa se na rok za rješavanje tog pravnog lijeka, po ocjeni ovog Suda, odgovarajuće primjenjuje odredba članka 121. ZUP-a.

15. Prema tome, tužiteljica pogrešno smatra da je tuženik o prigovoru na rješenje o prestanku prava morao odlučiti u roku od osam dana propisanom odredbom članka 122. stavka 3. ZUP-a.

16. Shodno tome, tužiteljica je mogla pravnu zaštitu od propuštanja donošenja odluke o prigovoru zatražiti tek ako nadležno tijelo, u konkretnom slučaju gradonačelnik Grada Zagreba, nije u roku od 60 dana donio odluku o prigovoru na rješenje o prestanku prava i nakon proteka daljnjeg roka iz članka 40. stavka 2. ZUS- a.

17. Prema ocjeni ovog Suda, tužiteljica je prigovor javnopravnom tijelu podnijela prije proteka roka za rješavanje prigovora (prigovora sui generis) pa, u konkretnom slučaju, nisu bile ispunjene pretpostavke za odlučivanje o tužbi radi šutnje uprave jer nije bio protekao krajnji instruktivni rok propisan odredbom članka 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku. Ovo stoga, jer je predmetni prigovor tužiteljice radi šutnje uprave podnesen 5. prosinca 2023., pa je predmetna tužba od 5. siječnja 2024., zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, podnesena prije isteka roka iz odredbe članka 40. stavka 2. ZUS-a.

18. Imajući u vidu navedeno, prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a kao nedopuštenu, pri čemu je za svoju odluku dao valjane i dostatne razloge.

19. Slijedom izloženog, ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim navode tužiteljice u pogledu povrede prava i načela zajamčenih ZUP-om, Ustavom RH i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava, a odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, prvostupanjskog upravnog suda i ovog Suda, na koje se poziva tužiteljica, nisu od utjecaja na drukčiju odluku u predmetnoj upravnoj stvari.

20. Odluka o trošku temeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS -a, koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u sporu, nije osnovan zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove žalbenog postupka.

21. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, na temelju članka 135. stavka 1. i 148. stavka 4. u vezi s člankom 128. stavkom 4.

ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu, 24. veljače 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić