Poslovni broj: Usž-465/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Nela Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ŠB iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice, zastupane po istom opunomoćeniku, protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3554/2024-6 od 31. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 24. veljače 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3554/2024-6 od 31. listopada 2024.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Osporenom presudom prvostupanjskog upravnog suda odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1047, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 26. travnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobne s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3259, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 31. ožujka 2023. te zahtjev za naknadu troškova ovog upravnog spora.
1.1. Rješenjem tuženika je odbijen prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobne s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3259, URBROJ: 251-09-22-1/004- 23-2 od 31. ožujka 2023.
1.2. Potonjim prvostupanjskim rješenjem zamijenjene su točke II i III izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/18-013/171, URBROJ: 251- 21-21-1/001-18-2 od 16. kolovoza 2018. te je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka novčane pomoći sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22, dalje: Odluka /22), na način opisan tim rješenjem.
2. Tužiteljica je protiv osporene presude izjavila žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora propisane člankom 126. stavkom 2. i stavkom 3. točkom 5. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24. – dalje u tekstu: ZUS), pogrešno i nepotpuno utvrđenoga činjeničnog stanja u sporu te pogrešne primjene materijalnog prava.
2.1. U žalbi, ističe da je presuda istovjetna sadržaju presude drugog suca istog suda pa se ne može smatrati presudom nego predstavlja presliku presude kojom je sud sudio u drugome upravnom sporu u kojemu je bila potpuno različita tužiteljica. Prigovara da se u presudi navodi da je elektronički potpisana nakon objave, što nije točno.
2.2. U razlozima žalbe, u osnovi, prigovara da je u postupku došlo do bitne povrede odredbi upravnog spora te povrede prava na pravično suđenje i pristup sudu obijanjem suda da sasluša tužiteljicu, kao i povrede prava vlasništva. Tvrdi da su takvim postupanjem njezina pojedinačna i individualna životna te ekonomska situacija, zanemareni. Mišljenja je da je sud propustio suditi i u odnosu na prigovor tužiteljice da je ista temeljem pravomoćnog rješenja, uz novčanu pomoć koja joj je plaćana mjesečno, ujedno ostvarivala i plaćene doprinose odnosno obvezno i mirovinsko osiguranje, pa da se u skladu sa ustaljenom praksom ESLJP-a tim više radi o pravu vlasništva odnosno pravu koje je obuhvaćeno člankom 1. Protokola 1. Konvencije. Posljedično tomu je tužiteljica prigovarala da joj se narušava pravo vlasništva i legitimni interes, i to nerazmjerno i diskriminatorno.
2.3. Nadalje, prigovara da drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis na aktu, već nečitak ''rukopis'', zbog čega nedostaje potpis ovlaštene službene osobe na aktu. Smatra da se Odluka/22 ne može niti primijeniti, a čak i da je primjenjiva, presuda bi bila nezakonita jer je propisan procesni prekluzivni rok u upravnom pravu, posljedično čemu je utrnula ovlast javnopravnog tijela da donese prvostupanjsko rješenje. Navodi da je nepravilan zaključak prvostupanjskog suda da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok, jer se, prema mišljenju tužiteljice, radi o prekluzivnom roku, a što dalje u žalbi tužiteljica detaljnije obrazlaže, pozivajući se pritom s tim u vezi na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava.
2.4. Osporava i nadležnost tuženika za donošenje odluke o prigovoru protiv prvostupanjskog rješenja i smatra da tuženik nije ovlašteno drugostupanjsko tijelo za odlučivanje o žalbi protiv prvostupanjskog rješenja te da isti prema članku 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09., 110/21., dalje ZUP) te prema članku 4. Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 34/22. od 30.11.2022.), nije ovlašten rješavati, odnosno nema ovlast voditi upravni postupak, jer je izvršno tijelo Grada Zagreba, koje zato ne vodi i ne rješava u upravnom postupku, već to čine upravna gradska tijela, gradski uredi. Ističe i da je sud nepravilno odlučio o prigovoru neovlaštenog postupanja prvostupanjskog javnopravnog tijela. Ističe da Sistematizacija na koju se sud poziva, a primjenu koje je tužiteljica također osporila, sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji odnosno podkategoriji službenika, a da sud ničime nije utvrdio koji je rang imala konkretna službena osoba i samim time je li bila ovlaštena donijeti rješenje.
2.5. Tužiteljica prigovara da joj je uskraćeno pravo na pristup sudu i pravično suđenje samom činjenicom jer nije uopće saslušana, iako je to predložila, već je takav prijedlog od strane Suda odbijen. Nemoguće je utvrditi je li stranci narušeno pravo na pravično suđenje te je li poštovano načelo razmjernosti u demokratskom pravnom poretku, ako se stranku niti ne sasluša od strane Suda. Nemoguće je ocijeniti i opravdanost legitimnog cilja i je li narušavanje prava bilo pravično i razmjerno.
2.6. Prvostupanjsko rješenje je pozivanjem na članak 6. Odluke/22, i to tek 2023. godine, doneseno po službenoj dužnosti i neposrednim rješavanjem, a izrekom se ''zamjenjuje izreka rješenja'' u odnosu na tužiteljicu kao stranku, i to nakon 31. ožujka 2023. za razdoblje prije 31. ožujka 2023. godine. Smatra da je time prekršeno načelo zabrane retroaktivnosti, a što je sud propustio zakonito ocijeniti, pri čemu upućuje na pravno shvaćanje Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske.
2.7. S obzirom na izloženo, tužiteljica smatra nezakonitom i odluku o troškovima spora jer je prvostupanjski sud, umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, odbio tužbeni zahtjev te posljedično tomu nezakonito i zahtjev za naknadom troškova spora. Slijedom svega iznesenog, tužiteljica predlaže ovom Sudu usvojiti žalbu, poništiti osporenu presudu i vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje, podredno, presudom riješiti stvar i usvojiti tužbeni zahtjev u cijelosti te obvezati tuženika na naknadu troškova upravnog spora sukladno ranije dostavljenom troškovniku, uvećano za trošak sastava ove žalbe u iskazanom iznosu, a sve uvećano za zakonske zatezne kamate.
3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući osporenu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da je prvostupanjski upravni sud pravilno postupio kada je odbio tužbeni zahtjev tužiteljice te da time nije povrijedio zakon na njezinu štetu.
6. Sud nalazi da se osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj citiranom zakonskom odredbom iz razloga na koje tužiteljica upire u žalbi. To stoga jer je, prema podacima sveza spisa, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama ZUS -a, a prvostupanjski upravni sud je presudu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora, te je, primjenom izrijekom navedenih odredaba ZUP-a i Odluke/22, osnovano ocijenio zakonitim rješenje tuženika, pri čemu je za takvu svoju odluku naveo dostatno obrazložene razloge koje, zbog nepotrebnog ponavljanja, prihvaća i ovaj Sud.
7. Ovdje Sud nalazi potrebnim ponoviti da je Odluka/22, kojom je izmijenjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18., 20/21.), bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, kojom su promijenjeni uvjeti prestanka novčane pomoći i iznosi novčane pomoći, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22., dalje: Odluka/18 -22) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
7.1. U presudi ovog Suda, kojom je prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke/18-22 odbijen, Sud je ocijenio, kako s obzirom na odredbe Zakona o upravnim sporovima proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18- 22 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.). Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje, Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
8. Nije osnovan prigovor nadležnosti gradonačelnika Grada Zagreba, jer ta nadležnost osim što je propisana u općem aktu- Odluka 18-22, proizlazi i iz svojstva izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave, koje nadzire rad tijela uprave prema članku 48. stavku 1. točki 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj 33/01., 60/01., 129/05., 36/09., 36/09., 109/07., 125/08., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19.), u ovom slučaju kao drugostupanjsko tijelo, koje je, općim aktom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, ovlašteno kontrolirati zakonitost rada tijela uprave u predmetnim slučajevima. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao, a koji je Odlukom/18 izričito ovlašten za rješavanje o ovom sui generis prigovoru. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporno ovlaštenje osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09., 110/21., dalje: ZUP), proizlazi da je rješenje donijela službena osoba u čijem opisu poslova je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela, što pak proizlazi iz članka 5. podtočka 2.2.1. Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) i Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku.
9. Vezano za neprovođenje dokaza predloženih od strane tužiteljice, te činjenice da nije određeno saslušanje tužiteljice, valja istaći da neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja, a na koje se ukazuje u žalbi. Naime, zahtjevi i načela pravičnog suđenja ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, odnosno izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranke da izloži činjenice i podupre ih svojim dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavlja u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u postupku.
10. Nadalje, Sud je već u nizu svojih odluka zauzeo stav da je rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22, a kako je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. bilo obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22, za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.
11. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva, treba reći da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., Sud nije našao da bi donošenje nove Odluke/22 bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva.
12. U odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. -124.), stoga, suprotno žalbenim navodima, nije bilo zapreke za primjenu Odluke/22.
13. Prvi od žalbenih prigovora da je osporena presuda kopija presude dugog suca, čak i da je u svojem sadržaju istinit, ne predstavlja procesnu povredu jer je pobijana presuda donesena u sporu o zakonitosti upravnog rješenja, koje je osporeno istim prigovorima, kao i u brojnim drugim sporovima u kojima se osporava odlučivanje gradonačelnika o prigovoru na rješenja kojima je na drugačiji način odlučeno o novčanoj naknadi za roditelje odgojitelje pa je o zakonitosti tih osporenih upravnih akata, zauzeta stabilna upravnosudska praksa. Jednako tako neosnovan je žalbeni navod o povredi postupka u odnosu na vrijeme donošenja presude u odnosu na elektroničku ovjeru propisa suca. Ovo stoga jer se presuda elektronički potpisuje prije same dostave (otpreme) strankama, u trenutku kada je pismeno izrađena i unesena u sustav e-Komunikacija, a u pravilu donosi i javno objavljuje odmah nakon zaključenja rasprave.
14. Slijedom navedenog žalbeni prigovori, kojima tužiteljica u bitnom ponavlja prigovore istaknute u tužbi, tražeći u stvari drukčiju ocjenu utvrđenog činjeničnog stanja te dajući pritom svoje tumačenje primijenjenog materijalnog i postupovnog prava, nisu od utjecaja na rješavanje ove stvari. Ovo osobito imajući u vidu da je pravilnost stajališta zauzetih u osporenoj presudi ovaj Sud već potvrdio u nizu ovosudnih presuda (primjerice presuda poslovni broj Usž-1855/2025-2 od 20. svibnja 2025., Usž-1128/2025-4 od 4. lipnja 2025., Usž-4416/2024-2 od 12. ožujka 2025., Usž- 3496/2025-2 od 22. listopada 2025., Usž-3551/2025-2 od 19. studenoga 2025. i dr.), u kojima je detaljnije odgovoreno, pored ostalih, i na istovrsne žalbene prigovore pa se tužiteljica s tim u vezi upućuje na sadržaj navedenih presuda.
15. Kraj takvog stanja stvari, ovaj Sud nije našao osnove osporenu presudu, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ocijeniti nezakonitom pa je žalbu valjalo odbiti.
16. Na kraju, a s obzirom da je tužbeni zahtjev pravilno odbijen, to je osnovano tužiteljica odbijena i sa zahtjevom za naknadu troškova predmetnog upravnog spora, jer, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a, stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Iz istih razloga, a jer tužiteljica nije uspjela u žalbenom dijelu ovog upravnog spora, valjalo je odbiti i njezin zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe.
17. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučiti kao u izreci ove presude.
U Zagrebu, 24. veljače 2026.
Predsjednica vijeća
Evelina Čolović Tomić
