Poslovni broj: Usž-145/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice NH iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku u Odvjetničkom uredu Sherri, Zagreb, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, na sjednici održanoj 24. veljače 2026.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje se rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-109/2024-8 od 4. studenoga 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Rješenjem prvostupanjskog upravnog suda je odbačena tužba tužiteljice podnesena radi šutnje uprave tuženika - gradonačelnika Grada Zagreba, jer nije donio odluku o prigovoru koji je tužiteljica 18. prosinca 2023. podnijela pozivom na članak 156. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku, u svezi s odredbom članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Naime, predmetni prigovor od 18. prosinca 2023. tužiteljica je podnijela ponovo gradonačelniku Grada Zagreba, jer isti nije u roku od 8 dana odlučio o njenom prigovoru izjavljenom 4. prosinca 2023. protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/23-014/2892, URBROJ: 251-09-22-1/002- 23-03 od 6. studenoga 2023., o prestanku novčane pomoći.

2. Sud je tužbu odbacio kao preuranjenu i time nedopuštenu.

3. Pravovremenom žalbom tužiteljica pobija rješenje prvostupanjskog suda iz svih žalbenih razloga propisanih Zakonom o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24 dalje: ZUS).

4. U žalbi navodi da je dana 4. siječnja 2024. podnijela tužbu radi šutnje uprave navodeći da je nastupila šutnja uprave zbog nepostupanja tuženika u zakonskom roku po pravnom lijeku prigovoru, koji je podnijela pozivom na članak 156. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj: 47/09., 110/21.; dalje: ZUP zbog šutnje tuženika koji do podnošenja tužbe nije donio odluku o prigovoru koji je tužitelj ica podnijela 4. prosinca 2023. protiv odluke o prestanku novčane pomoći.

5. U bitnom, ističe da je, s obzirom na izričaj pravnog lijeka koji je izjavila (prigovor), a što proizlazi iz samog sadržaja podneska te činjenici da je isti izjavila upravo čelniku tijela, i to upravo pozivanjem na odredbe ZUP-a, bilo nužno riješiti odnosno postupiti povodom prigovora sukladno članku 122. stavku 3. ZUP -a. Tužiteljica smatra da je u ovom predmetu sporno pravno pitanje te da treba odgovoriti na to je li šutnja uprave povodom prigovora tužiteljice nastupila nakon proteka roka od osam dana od izjavljivanja prigovora sukladno članku 122. stavku 3. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, broj: 47/09., 110/21.; dalje: ZUP), s obzirom na to da se protiv odluke gradonačelnika Grada Zagreba o prigovoru ne može izjaviti žalba) ili je šutnja nastupila nakon isteka roka od 60 dana sukladno članku 121. ZUP - a. Tužiteljica se poziva na članak 122. stavak 3. ZUP-a te navodi da je ovim pravnim lijekom inicirala sudsku zaštitu u smislu članka 122. stavka 4. ZUP-a pa ima pravo na pristup sudu o odluci o tome prigovoru. Smatra da je došlo do ograničavanja prava na djelotvorni pravni lijek. Navodi da takvo ograničenje nije opravdano jer se ne može opravdati nikakvim legitimnim ciljem u javnom ili općem interesu te da je protivno načelu ekonomičnosti i učinkovitosti. Neka pravna norma da bi bila zakonita, a time i primjenjiva od sudova, mora biti dostupna, precizna i predvidljiva, kako proizlazi iz ustaljene prakse Ustavnog suda Republike Hrvatske te Europskog suda za ljudska prava. Smatra da rješenje suda nije doneseno u skladu s načelima vladavine prava i sigurnosti objektivnog pravnog poretka te da su tužiteljici povrijeđena ustavna i konvencijska prava na pravično suđenje, koje obuhvaća i pravo na pristup sudu te pravo na djelotvorni pravni lijek te obrazloženu sudsku odluku na način da ista sadrži jasne, valjane i razborite razloge utemeljene na pravnoj normi. Poziva se na praksu prvostupanjskog upravnog suda, kojom je, u istovjetnim činjeničnim i pravnim situacijama, sud obustavio upravni spor. Mišljenja je da je javnopravno tijelo dužno naknaditi tužiteljici troškove upravnog spora čak i u slučaju odbačaja tužbe, a sve imajući u vidu članak 111. stavak 2. u svezi s člankom 1. ZUP-a. Ukazuje na potrebu jasnoće i jezičnog, a dosljednog, tumačenja pravne norme, pri čemu se poziva na primjenjiva tumačenja odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i konvencijskih zahtjeva te europske sudske prakse. Predlaže, usvojiti ovu žalbu te preinačiti pobijano rješenje uz obvezivanje tuženika na naknadu troškova spora. Ujedno potražuje naknadu troškova sastavljanja predmetne žalbe.

6. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

7. Žalba nije osnovana.

8. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, u svezi članka 128. stavka 4. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da je tužba pravilno odbačena.

9. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je tužiteljica 4. siječnja 2024. podnijela tužbu radi šutnje uprave, navodeći da tuženik nije odlučio o njenom prigovoru izjavljenom 18. prosinca 2023., koji je podnijela jer tuženik nije riješio njezin raniji prigovor od 4. prosinca 2023. protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I- 551-06/23-014/2892, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-03 od 6. studenoga 2023., o prestanku novčane pomoći.

10. Tužbom je zahtijevala da sud naloži čelniku tuženika da u roku od osam dana odluči o prigovoru radi šutnje uprave, a prvostupanjski sud je tužbu odbacio.

11. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud ocijenio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

12. U konkretnoj upravnoj stvari, uređenoj općim aktom (Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, „Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 10/18., 20/21., 25/22., dalje u tekstu: Opći akt), nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje, kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, a koje se prema pravnom shvaćanju ovoga Suda izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenom u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom čelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom. Neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome u vidu članak 12. stavak 1. i 3. ZUP -a, tu ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a, odnosno ne radi se niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor (članci, 42., 155., 156., 157. i 158. ZUP- a). Nadalje, mjerodavnim Općim aktom nije propisan rok za donošenje odluke o izjavljenom pravnom lijeku (prigovoru sui generis) protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a, prema kojoj je drugostupanjsko tijelo, u ovom slučaju čelnik tijela, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis, izjavljenom protiv rješenja, dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

13. U predmetnom slučaju Gradonačelnik Grada Zagreba je rješenjem , klasa:

UP/II-551-06/23-014/2814, urbroj: 251-02-01/001-23-3 od 20. prosinca 2023. u zakonom propisanom roku odlučio o prigovoru ovdje tužiteljice izjavljenom 4. prosinca 2023. Rješenje kojim je odlučeno o prvotnom prigovoru je doneseno pravovremeno, jer za odlučivanje o tom prigovoru nije propisan rok u Općem aktu koji ga propisuje (prigovor sui generis) pa za ocjenu nastupa povrede roka rješavanja treba primijeniti opći rok za rješavanje/postupanje u svim upravnim stvarima, koji iznosi 60 dana od dana predaje podneska po kojem treba odlučiti ili postupiti. Stoga nije bilo mjesta izjavljivanju još jednog prigovora zbog "šutnje", niti je taj pravni lijek dopušten u ovakvom slučaju, posljedično čemu je nedopuštena i predmetna tužba. Prema tome, tužiteljica pogrešno smatra da je tuženik o prigovoru na rješenje o prestanku prava morao odlučiti u roku od osam dana propisanom odredbom članka 122. stavka 3. ZUP- a i pogrešno drži da se u predmetnoj upravnoj stvari radi o prigovoru iz članka 156. ZUP-a.

14. Shodno tome, u slučaju poput ovog, tužiteljica je mogla pravnu zaštitu od propuštanja donošenja odluke o prvotnom prigovoru zatražiti tek ako nadležno tijelo, u konkretnom slučaju gradonačelnik Grada Zagreba, nije u roku od 60 dana donio odluku o prigovoru na rješenje o prestanku prava i nakon proteka daljnjeg roka iz članka 40. stavka 2. ZUS-a. Ova pravna zaštita se, u konkretnoj stvari, ostvaruje tužbom, zbog nedonošenja pojedinačne odluke u propisanom roku, a ne prigovorom čelniku radi nedonošenja odluke o prethodnom prigovoru.

15. Prema ocjeni ovog Suda, tužiteljica je prigovor javnopravnom tijelu podnijela protivno odredbama ZUP-a, i to još k tome prije proteka roka za rješavanje ranije podnesenog prigovora (prigovora sui generis) pa, u konkretnom slučaju, nisu bile ispunjene pretpostavke za odlučivanje o tužbi radi šutnje uprave jer nije bio protekao krajnji instruktivni rok propisan odredbom članka 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku, a ni rok iz članka 40. ZUS-a. Prema članku 40. stavku 2. ZUS-a, pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku, tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon proteka propisanog roka za odlučivanje, koji rok, u ovom slučaju za rješavanje pravnog lijeka, nije propisan. Pitanje propuštanja, kada se radi o drugom postupanju javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, regulirano je odredbom članka 156. ZUP-a, koja osigurava pravo osobe, koja smatra da joj je, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, da može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice, što ovdje, nije slučaj, jer se, u konkretnom slučaju ne radi se o situaciji iz članka 156. ZUP-a, pošto se donosi rješenje o pravu stranke kao i rješenje povodom Općim aktom propisanog prigovora. Prema tome, za ocjenu nastupa povrede roka rješavanja o prigovoru tužiteljice (o kojem prigovoru se donosi rješenje protiv kojeg je moguće pokrenuti upravni spor), treba primijeniti opći rok za rješavanje/postupanje u svim upravnim stvarima, koji iznosi 60 dana od dana predaje podneska po kojem treba odlučiti ili postupiti. Opći rokovi za rješavanje upravne stvari prema članku 101. ZUP-u su: 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva za neposredno rješavanje, odnosno 60 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva ako se provodi ispitni postupak, dok se pravni lijek (žalba) treba riješiti prema članku 121. ZUP-a u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe. Obzirom na to da se prigovorom iz općeg akta (prigovor sui generis) pobija upravno rješenje, taj prigovor predstavlja pravni lijek propisan općim aktom pa se na rok za rješavanje tog pravnog lijeka, po ocjeni ovog Suda, odgovarajuće primjenjuje odredba članka 121. ZUP-a.

16. Vezano za pravnu narav prigovora iz mjerodavnog općeg akta valja pojasniti da to nije pravni lijek propisan ZUP-om, već pravni lijek propisan općim aktom. Naime, prema odredbama ZUP-a (članak 12. stavak 1.), protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 3. istog članka ZUP-a stranka pravo na prigovor ima protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga, a prigovor odnosnog općeg akta je prigovor sui generis, o čemu je ovaj Sud višekratno izrazio svoje pravno gledište.

17. Prema tome, tužiteljica pogrešno smatra da je tuženik o prigovoru na rješenje o prestanku prava morao odlučiti u roku od osam dana propisanom odredbom članka 122. stavka 3. ZUP-a. Shodno tome, tužiteljica je mogla pravnu zaštitu od propuštanja donošenja odluke o prigovoru zatražiti tek ako nadležno tijelo, u konkretnom slučaju gradonačelnik Grada Zagreba, nije u roku od 60 dana donio odluku o prigovoru na rješenje o prestanku prava i nakon proteka daljnjeg roka iz članka 40. stavka 2. ZUS - a.

18. Prema ocjeni ovog Suda, tužiteljica je prigovor javnopravnom tijelu podnijela prije proteka roka za rješavanje prigovora (prigovora sui generis) pa, u konkretnom slučaju, nisu bile ispunjene pretpostavke za odlučivanje o tužbi radi šutnje uprave jer nije bio protekao krajnji instruktivni rok propisan odredbom članka 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku. Ovo stoga, jer je predmetni prigovor tužiteljice radi šutnje uprave podnesen 18. prosinca 2023., dok je prigovor protiv pojedinačnog akta podnesen 4. prosinca 2023. pa je predmetna tužba od 4. siječnja 2024. zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, podnesena prije isteka roka iz odredbe članka 40. stavka 2. ZUS-a.

19. Imajući u vidu navedeno, prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a kao nedopuštenu, pri čemu je za svoju odluku dao valjane i dostatne razloge.

20. Slijedom izloženog, ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim navode tužiteljice u pogledu povrede prava i načela zajamčenih ZUP-om, Ustavom RH i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava, a odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, prvostupanjskog upravnog suda i ovog Suda, na koje se poziva tužiteljica, nisu od utjecaja na drukčiju odluku u predmetnoj upravnoj stvari.

21. Odluka o trošku temeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS -a, koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u sporu, nije osnovan zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora, uključujući i troškove žalbenog postupka.

22. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, na temelju članka 135. stavka 1. i 148. stavka 4. u vezi s člankom 128. stavkom 4.

ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu, 24. veljače 2026.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić