REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: U-zpz-11/2024-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Ivana Vučemila predsjednika vijeća, mr.sc. Senije Ledić članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Marine Paulić članice vijeća, Darka Milkovića člana vijeća i Željka Pajalića, u upravnom sporu tužitelja IV, OIB [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], kojeg zastupa punomoćnik Damir Primorac, odvjetnik u Odvjetničkom društvu PRIMORAC I PARTNERI d.o.o., sa sjedištem u [adresa], protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije Republike Hrvatske, sa sjedištem u [adresa], radi davanja suglasnosti u predmetu izuzimanja od zabrane raspolaganja nekretninama na teritoriju Republike Hrvatske, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske poslovni broj GZ-DO- 20/2024-7 od 19. travnja 2024. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćnog rješenja protiv rješenja Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske broj Usž- 1769/2022-6 od 16. studenoga 2023., kojim je potvrđeno rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj UsI-3147/2021-6 od 11. veljače 2022., u sjednici održanoj 13. siječnja 2026.,

p r e s u d i o  j e:

Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti se usvaja, ukidaju se rješenje Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj Usž-1769/22-6 od 16. studenoga 2023. i rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj UsI-3147/21 od 11. veljače 2015. te se predmet vraća prvostupanjskom sudu na ponovno rješavanje.

Obrazloženje

1. Rješenjem prvostupanjskog suda odbačena je tužba tužitelja za poništenje rješenja tuženika od 29. svibnja 2021., kojim se odbija zahtjev tužitelja za davanje suglasnosti radi izuzimanja od zabrane raspolaganja nekretninama na teritoriju Republike Hrvatske te je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

1.2. Drugostupanjskim je rješenjem odbijena žalba tužitelja i potvrđeno prvostupanjsko rješenje (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka (točka II. izreke).

2. Protiv navedenog rješenja Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćnog rješenja radi osiguranja jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni ističući da je pravno shvaćanje na kojem je utemeljeno pobijano rješenje u suprotnosti s praksom Ustavnog suda Republike Hrvatske, i to odlukama broj U-III-6526/2012 od 6. lipnja 2013., U-III-383/2017 od 17. veljače 2021. i U-4066/2021 od 3. ožujka 2022. Predlaže poništiti pobijano rješenje i predmet vratiti drugostupanjskom sudu na ponovno rješavanje.

3. U odgovoru na zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti rješenja Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije izrazilo je suglasnost s navodima iznesenim u predmetnom zahtjevu, u bitnom, zbog toga što je Visoki upravni sud u međuvremenu odstupio od ranije prakse o spornom pravnom pitanju i zauzeo shvaćanje da je odlučivanje o zahtjevu radi izuzimanja od zabrane raspolaganja nekretninama na području Republike Hrvatske upravna stvar.

4. Zahtjev je osnovan.

5. Predmet je postupka zahtjev za davanje suglasnosti za izuzimanje od zabrane raspolaganja nekretninama na području Republike Hrvatske, a koji zahtjev tužitelj temelji na odredbama Uredbe o zabrani raspolaganja nekretninama na teritoriju Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 36/91 - u dalje: Uredba) i Odluke o izuzimanju od zabrane raspolaganja nekretninama na teritoriju Republike Hrvatske pravnih osoba sa sjedištem u Republici Sloveniji, Republici Makedoniji i Bosni i Hercegovini ("Narodne novine" broj 46/00 - dalje: Odluka o izuzimanju od zabrane).

5.1. Naime, rješenjem Ministarstva pravosuđa i uprave Klasa: UP/I-940-01/21-01/218 Urbroj: 514-04-03-02/03-21-03 od 29. srpnja 2021. odbačen je zahtjev tužitelja za davanje suglasnosti za izuzimanje od zabrane raspolaganja nekretninama na teritoriju Republike Hrvatske, i to nekretninama označenim kao čestica zgrade [katastarska čestica], površine 50 m², i dio čestice zemlje broj [katastarska čestica], u naravi dvorište u površini od 250 m², upisane u zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina], a koje su nekretnine predmet Ugovora o kupoprodaji nekretnine od 2. travnja 2003. i Aneksa Ugovora o kupoprodaji nekretnine od 20. studenoga 2006. sklopljenih između Zajednice za odmor i rekreaciju radnika BiH, Sarajevo, PJ Gradac kao prodavatelja i tužitelja IV kao kupca. Tužitelj je potom tužbom u upravnom sporu osporavao valjanost tog rješenja istaknuvši zahtjev za poništenje spomenutog rješenja tuženika.

6. Pobijanim su rješenjem sudovi odbacili tužiteljevu tužbu, u bitnom, na temelju pravnog shvaćanja da u konkretnom slučaju nije riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela kojom se odlučuje o pravima i pravnim interesima tužitelja na području upravnog prava niti da je riječ o odluci koja bi bila predmet ocjene u upravnom sporu i o situaciji u kojoj bi tužitelju bila osigurana upravno-sudska zaštita u smislu odredbi članka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17, i 110/21 - dalje: ZUS) i članka 2. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj 47/09 i 110/21 - dalje: ZUP).

7. Ovakvo shvaćanje nižestupanjskih sudova nije pravilno.

8. Na temelju odredbe članka 2. stavak 1. ZUP upravnom se stvari smatra svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

8.1. S druge strane, odredba članka 2. stavka 1. ZUS uređuje pitanje cilja toga Zakona, i propisuje da je njegov cilj osiguranje zakonitosti i sudske zaštite prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela, dok u stavku 2. istog članka javnopravnim tijelom u smislu toga Zakona presumira tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnu osobu koja ima javnu ovlast i pravnu osobu koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga).

8.2. Odredba članka 3. stavak 1. točke 1. do 4. ZUS propisuje da je predmet upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela (upravnog akta), ocjena zakonitosti postupanja i propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisu te ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora, time da je točkom 1. istog stavka upravni akt definiran kao pojedinačna odluka kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari.

9. U skladu s odredbom članka 1. Uredbe, zabranjuje se raspolaganje i opterećenje nekretnina na teritoriju Republike Hrvatske koje su u vlasništvu, posjedu, na korištenju ili upravljanju organa i institucija federacije, republika i pokrajina Kosova i Vojvodine, dok se u skladu s odredbom članka I. Odluke o izuzimanju od zabrane raspolaganja izuzimaju nekretnine iz članka 1. navedene Uredbe na kojima pravo korištenja, raspolaganja ili upravljanja imaju pravne osobe sa sjedištem u [adresa], Republici Makedoniji i Bosni i Hercegovini, a koje su stečene naplatnim pravnim putem, ako je to u interesu Republike Hrvatske, njenih građana ili pravnih osoba sa sjedištem u [adresa]. Prema članku II. Odluke o izuzimanju od zabrane, ovlašćuje se ministar pravosuđa, uprave i lokalne samouprave u svakom pojedinom slučaju raspolaganja nekretninama iz točke I. te Odluke utvrditi jesu li ispunjeni uvjeti propisani tom točkom i postoje li kakve pravne zapreke te na temelju toga i prethodno pribavljenog mišljenja Ministarstva gospodarstva i Državnog pravobraniteljstva Republike Hrvatske, izdati suglasnost za raspolaganje tim nekretninama.

10. Iz navedenih odredaba proizlazi da je njima raspolaganje nekretninama na teritoriju Republike Hrvatske, koje su u vlasništvu, posjedu, korištenju ili upravljanju pravnih osoba sa sjedištem na području bivših saveznih republika i pokrajina, uvjetovano izdavanjem suglasnosti čelnika tuženika, ako su ispunjeni propisani uvjeti iz točke I. Odluke o izuzimanju od zabrane i ako ne postoje kakve pravne zapreke.

11. Slijedom svega naprijed navedenog, najviši sud ocjenjuje da je pogrešno pravno shvaćanje nižestupanjskih sudova prema kojem se u konkretnom slučaju ne radi o upravnoj stvari zato što je rješenje tuženika akt koji je donesen u postupku povodom zahtjeva stranke, kojim aktom je odlučeno o pravu stranke istaknutom u tom zahtjevu, u konkretnom slučaju o izuzimanju od zabrane raspolaganja određen ih nekretnina na području Republike Hrvatske na kojima tužitelj namjerava steći vlasništvo, temeljem kupoprodajnog ugovora sklopljenog s pravnom osobom sa sjedištem u [adresa], i koje odlučivanje o davanju te suglasnosti je, u smislu točke II. Odluke, upravo u nadležnosti tijela državne uprave, čelnika tuženika.

12. Naime, prema ocjeni najvišeg suda, za utvrđenje radi li se o upravnoj stvari ili ne, odlučujuća je pravna norma o nadležnosti pa, budući da je odlučivanje o davanju suglasnosti strancu za stjecanje prava vlasništva na nekretninama na području Republike Hrvatske u nadležnosti tijela uprave, to znači da je u pitanju upravna stvar u smislu odredbe članka 2. ZUP (tako i Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-4704 od 13. veljače 2008., U-III-6526/2012 od 6. lipnja 2013., U-III-383/2017 od 17. veljače 2021. i dr.).

13. U takvim okolnostima najviši sud ocjenjuje da je pravno shvaćanje nižestupanjskih sudova u primjeni naprijed navedenih odredaba ZUP i ZUS rezultat mehaničke i nefleksibilne primjene pozitivnog prava odnosno pretjeranog formalizma, što je u suprotnosti sa zahtjevom za osiguranje praktičnog i učinkovitog prava na pristup sudu kao jednom od temeljnih aspekata prava na pravično suđenje zajamčenog odredbom članka 6. stavka 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97, 6/99, 14/02, 13/03, 9/05, 1/06, 2/10, 13/17) i člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 2/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14). Pravo na pristup sudu je narušeno kada pravila prestanu služiti ciljevima pravne sigurnosti i pravilnog djelovanja pravosudnog sustava, što je neprihvatljivo s aspekta, ne samo zaštite temeljnih ljudskih prava, već i općih načela hrvatskoga pravnog poretka utemeljenog na vladavini prava i zaštiti individualnih ustavnih prava pojedinaca (tako i Ustavni sud RH, U-III-3763/2023 od 1. listopada 2025.).

14. Imajući na umu sve naprijed navedeno, najviši sud izražava pravno shvaćanje prema kojem odlučivanje o zahtjevu utemeljenom na Odluci o izuzimanju od zabrane raspolaganja nekretninama na teritoriju Republike Hrvatske pravnih osoba sa sjedištem u Republici Sloveniji, Republici Makedoniji i Bosni i Hercegovini ("Narodne novine" broj 46/00) predstavlja upravnu stvar u smislu odredbe članka 2. ZUP jer se time odlučuje o pravu, odnosno pravnom interesu neposrednom primjenom zakona i drugih propisa (konkretno, Odlukom o izuzimanju od zabrane), a to zahtijeva osiguranje sudske zaštite.

15. Kako je pobijano rješenje utemeljeno na suprotnom pravnom shvaćanju, to je na temelju odredbe članka 76. stavka 8. ZUS valjalo usvojiti zahtjev te ukinuti obje nižestupanjske odluke i predmet vratiti na ponovno rješavanje prvostupanjskom sudu, radi čega je riješeno kao u izreci.

16. U nastavku će postupka o zahtjevu tužitelja sudovi donijeti novu odluku imajući na umu pravno shvaćanje najvišeg suda na koje se upućuju ovim rješenjem.

Zagreb, 13. siječnja 2026.

Predsjednik vijeća

Ivan Vučemil