Poslovni broj: Usž-3613/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice KI iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5228/2024-5 od 2. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 12. studenoga 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5228/2024-5 od 2. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/472, URBROJ: 251-02-01/001-23-7 od 31. srpnja 2023. i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1609, URBROJ: 251-09-22-1/004- 23-13 od 30. lipnja 2023. kao neosnovan.

3. Tužiteljica je protiv presude prvostupanjskog suda izjavila žalbu zbog svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je prvostupanjski sud donio odluku na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22.; dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.; dalje: Odluka/18.). Ističe da je prava stekla rješenjem koje je donijeto na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 16/16. i 19/16.; dalje: Odluka/16), te da se Odlukom/22 nije zadiralo u prava ili obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16. Samim time je nejasno i ne može se ispitati, kako može biti od utjecaja članak 6. Odluke/22 na rješenje koje je donijeto na temelju drugog propisa i druge mjere. Smatra da Odluka/22. nije povezana s Odlukom/16 (kojom se potpora stekla osobno od strane korisnika), već isključivo s Odlukom/18. (kojom se potpora stjecala za dijete) jer se radi odvije različite mjere, donose se različiti akti (rješenja i zaključci) te različiti pravni lijekovi i nadležni rješavatelji. Navodi da je prvostupanjski gradski upravni ured pozivom na članak 6. Odluke/22. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti i bez ispitnog postupka donio prvostupanjsko rješenje. Osporava stvarnu nadležnost prvostupanjskog tijela koje je donijelo rješenje protivno uvjetima propisanim člankom 42. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP), te nadležnost tuženika pozivanjem na članak 164. stavak 4. Statuta Grada Zagreba („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 11/2021.; dalje: Statut). Navodi i da su sporna ovlaštenje službenih osoba za postupanje i da rješenje tuženika ne sadrži potpis. Smatra da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom/22. u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Ističe da sud pogrešno zaključuje da nije propisana posljedica propusta roka iz čanka 6. Odluke/22. jer se postupanjem javnopravnog tijela zadire u prava stranke bez osnova u zakonu i bez zahtjeva stranke, čime joj je povrijeđeno pravo vlasništva. Poziva se na odluke Europskog suda za ljudska prava, Ustavnog suda Republike Hrvatske i pravna shvaćanja ovog Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Naglašava da je korisnica socijalnih prava koje je stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta, a da se predmetna novčana pomoć obračunava i isplaćuje kao oblik drugog dohotka. Korisnicima mjere uplaćeni su i doprinosi za mirovinsko i zdravstveno osiguranje, a razdoblje korištenja je uračunato u mirovinski staž. Navodi da je sud odbio provesti predložene dokaze. Naglašava da joj je grubo narušeno pravo na pravično suđenje jer joj je sud u cijelosti onemogućio upoznati se s dokazima koje je izveo i nije joj dostavio spis upravnog tijela. Ističe da je prvostupanjski sud propustio odlučiti o dijelu tužbenog zahtjeva kojim je predlagala poništenje prvostupanjskog rješenja. Smatra da je došlo i do povrede zabrane retroaktivnosti, što je sud propustio zakonito cijeniti, s obzirom na to da se prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, jer je rješavano ex tunc, a ne pro futuro, zadiralo u pravomoćni upravni akt za razdoblje koje je proteklo prije nastupa izvršnosti. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu, usvojiti tužbeni zahtjev. Potražuje troškove upravnog spora i trošak za sastav žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući presudu upravnog suda sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24.; dalje ZUS), ovaj Sud nalazi da se ista ne može ocijeniti nezakonitom.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 30. lipnja 2023. zamijenjen dio izreke rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/-I-551-06/17-013/1519, URBROJ: 251-10-01- 17-2 od 29. prosinca 2017. na temelju članka 6. Odluke/22., u odnosu na vrijeme isplate i iznos novčane pomoći, sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

8. Potrebno je istaknuti da je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila predmetnom ocjene zakonitosti te su ovosudnom presudom, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

9. Prigovor tužiteljice u pogledu primjene Odluke/22 na korisnike mjere koji su pravo ostvarili po Odluci/16 pravilno je otklonio prvostupanjski sud pozivom na presudu ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Tom presudom je navedena Odluka/22 ocijenjena zakonitom te je potvrđeno već izraženo stajalište ovog Suda da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. godine nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, otklonjeni su i navodi o zabranjenom povratnom djelovanju sporne Odluke i gubitku stečenih prava korisnika mjere roditelj odgojitelj.

10. Tužiteljica neosnovano smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba, koji je isto i potpisao.

11. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba istaći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Naime, pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje je donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Člankom 5. podtočkom 2.2.1. Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) propisano je da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 73. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova višeg stručnog savjetnika za pronatalitetnu politiku spadaju i poslovi rješavanja u najsloženijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.

12. Nadalje, rok propisan člankom 6. Odluke/22. je procesni, instruktivni, rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022., obustavljeno izvršenje Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je navedeno ocijenjen zakonitim presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. Za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.

13. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Pravilno je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta. Zbog navedenog, i po ocjeni ovog Suda, izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.

14. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), što tužiteljica navodi u žalbi. Zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica tijekom upravnog spora imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj je omogućeno sudjelovanje u upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedlog tužiteljice.

15. Vezano za prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva ističe se da je već u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., Sud utvrdio da ciljeve koje Grad Zagreb želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.

16. U odnosu na žalbeni prigovor tužiteljice da joj nije omogućeno da se očituje na spis tuženika jer joj isti nije dostavljen, valja istaknuti da ZUS-om nije propisana obveza suda da tužiteljici u upravnom sporu dostavlja spis tuženika.

17. U vezi prigovora tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima ističe se da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke ovog Suda poslovni broj: Usž- 2022/2015 od 2. prosinca 2015., Usž-599/2015 od 2. srpnja 2015. i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.

18. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke. Odluka o troškovima spora utemeljena je na članku 147. stavku 1. istog Zakona (točka II. izreke).

U Zagrebu 12. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić