Poslovni broj: Usž-4024/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja AU iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3632/2024-6 (ranije poslovni broj: Us I-2908/2023) od 15. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 12. studenoga 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3632/2024-6 (ranije poslovni broj: Us I-2908/2023) od 15. srpnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Točkom I. izreke presude prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1063, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 27. travnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I- 551-06/22-013/4677, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-02 od 21. ožujka 2023. Točkom II. izreke presude prvostupanjskog suda odbijen je zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
1.1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1063, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 27. travnja 2023., odbijen je prigovor tužitelja izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4677, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-02 od 21. ožujka 2023.
2. Protiv prvostupanjske presude tužitelj je podnio žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, u bitnom, navodi da je korisnik socijalnih prava koje je stekao na temelju pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta od 16. kolovoza 2018. Ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom. Navodi da u upravnom postupku i sporu nije proveden test razmjernosti između zaštite njegovih prava te javnog interesa, zbog čega smatra da mu je povrijeđeno pravo na pravično suđenje. Ističe da je sporna stvarna nadležnost tuženika. Tvrdi da prvostupanjski sud nije sudio o odlučnim prigovorima tužbe, odnosno da je paušalno odbio njegov prigovor o povredi prava na obiteljski život (članak 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda) posebice u smislu diskriminacije djeteta po dobi. Smatra da je izreka pobijane presude proizvoljna jer obrazloženje ne sadrži sve elemente propisane člankom 119. stavkom 5. Zakona o upravnim sporovima. Ističe da mu je povrijeđeno pravo vlasništva, a kako se radi o zadiranju u prava stranke samim time je nužno utvrditi i razmjernost zadiranja u ista u ovoj pojedinačnoj upravnoj stvari. Obrazlaže da načelo dobrog upravljanja podrazumijeva pravičnu ravnotežu između zahtjeva općeg interesa i zaštite temeljnih prava pojedinaca, vodeći računa o tome hoće li za pojedinca nastupiti prekomjerne poteškoće. Smatra spornom činjenicu sadrži li drugostupanjsko rješenje potpis te je li to potpis tuženika. Navodi da prvostupanjsko tijelo nije bilo nadležno postupati, odnosno da nije imalo ovlast pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti. Ukazuje da je protekao procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održiva sama po sebi. Smatra da je takvo shvaćanje protivno načelu pravne sigurnosti te načelu jednakosti oružja. Tvrdi da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa. Nadalje, prigovora da u postupku nije saslušan zbog čega smatra da mu je povrijeđeno načelo jednakosti oružja. U prilog svemu iznijetom upućuje na određene odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ustavnog suda Republike Hrvatske te Europskog suda za ljudska prava. Ujedno osporava odluku o trošku. Predlaže Sudu usvojiti žalbu, poništiti pobijanu presudu te usvojiti tužbeni zahtjev, uz naknadu troškova upravnog spora, a podredno poništiti pobijanu presudu te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje. Potražuje trošak sastava žalbe sa zakonskom zateznom kamatom.
3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga u smislu članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje: ZUS) Sud nalazi da ne postoji ni jedna žalbena osnova zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
5.1. Presuda prvostupanjskog suda sadrži sve elemente propisane člankom 119. ZUS-a pa tako i u pogledu stavka 5. iste odredbe koji propisuje što sve mora sadržavati obrazloženje presude, a koje je potpuno i jasno te u korelaciji s izrekom. Suprotno žalbenim navodima tužitelja, prvostupanjski je sud odlučio i očitovao se o svim prigovorima, dajući u obrazloženju presude jasne i valjane razloge te ocjenu svih prigovora i okolnosti konkretnog slučaja.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem upravnog tijela prvog stupnja od 21. ožujka 2023. izmijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, UP/I-551-06/20-013/684, URBROJ: 251-2121-1/008-20-2 od 10. studenoga 2020. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22.; dalje: Odluka/22.) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći na način kako je to propisano člancima 3. i 4. Odluke/22, sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja upravnog tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužitelja podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
7. Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje upravnog tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Tužitelj smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika.
9. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju te odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Članka 10. navedene Odluke bio je predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
11. U toj presudi Sud je ocijenio da s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije. U tom je sporu sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (odlomci 17. i 20.).
11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (odlomak 18. i 19. presude).
12. Također neosnovano tužitelj smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
13. Suprotno navodu tužitelja da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, pravilnom primjenom članka 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP) rješenje je donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.
14. Nadalje, rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni je instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Naime, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je navedeno ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza predloženih po tužitelju nesvrsishodnim budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta. Zbog toga, i po ocjeni ovog Suda, izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
16. Suprotno žalbenom navodu tužitelja, neprovođenje dokaza predloženih po tužitelju, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja). Zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužitelj i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imao mogućnost, koju je iskoristio, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to mu nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužitelj žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporio, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužitelja.
17. Vezano za prigovor tužitelja da mu je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva ističe se da je već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelje odgojitelje (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (odlomak 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 35., 51. do 56.). Stoga, Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju. Iz iznijetih razloga Sud također ne nalazi osnovanim (neobrazloženi) prigovor diskriminacije, kao ni prigovor povrede prava na obiteljski život.
18. U odnosu na prigovor tužitelja da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (odlomci 104.-124.).
18.1. Prigovor tužitelja da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon, nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Nelogično bi bilo da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
19. Konačno, odluka o trošku spora osnovano se temelji na članku 147. stavku 1. ZUS-a, prema kojem stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi troškova spora.
20. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) temelji se na članku 147. stavku 1. istog Zakona.
U Zagrebu 12. studenoga 2025.
Predsjednica vijeća
Mira Kovačić
