Poslovni broj: Usž-2640/2025-4
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i Radmile Bolanča Vuković, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice TL, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Trg Stjepana Radića 1, Zagreb, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice podnesene protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 1427/2024-9 od 22. travnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 12. studenoga 2025.
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-1427/2024-9 od 22. travnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/90, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 5. veljače 2024. te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
2. Osporenim rješenjem tuženika od 5. veljače 2024. poništena je točka I. izreke rješenja Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4694, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-4 od 13. studenoga 2023. (točka I. izreke osporenog rješenja), odbijen je prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4694, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 22. ožujka 2023. kao neosnovan (točka II. izreke osporenog rješenja) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troška (točka III. izreke osporenog rješenja).
3. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Presudu pobija u cijelosti iz svih žalbenih razloga, pozivajući se na članke 126. do 136. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.- ZUS). U bitnom, smatra da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno članku 89. stavku 3. ZUS-a između ročišta održanog 15. travnja 2025. i 22. travnja 2025. nije proteklo 15 dana. Prigovara i povredi odredbe članka 121. ZUS-a jer smatra da je sud povrijedio kogentna pravila o objavi presude, jer na ročištu zakazanom za objavu presude 22. travnja 2025., nije postupio sukladno citiranoj zakonskoj odredbi, odnosno isti je tek „pročitao” i u zapisnik unio izreku presude, dok nije ni na koji način, pa niti ukratko obrazložio istu, bilo usmeno, bilo pisano. Također navodi da joj spis predmeta tuženika nije dostavljen na očitovanje niti joj je odobren uvid, iako je podneskom izričito zatražila dostavu spisa tuženika, a na raspravi je tražila da joj se odobri uvid u spis upravnog postupka, koji prijedlog sud nije odobrio, a na činjenicama i dokazima iz istog spisa je zasnovao svoju presudu, iz kojeg razloga tužiteljica prvostupanjsku presudu smatra nezakonitom. Također ističe kako iz pobijanog upravnog akta kao niti iz pobijane presude ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku, odnosno, o kojem je prigovoru tužiteljice odlučeno, jer je podnijela prigovor prema odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kao i prigovor na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21.- ZUP). Smatra da se prvostupanjski sud tek paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, bez da je ocijenio tužbene razloge kojima se pobija pojedinačni upravni akt koji je predmet ovosudnog postupka, jer predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023., na što se sud samo paušalno očituje. Upire na članak 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojom su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Prigovara da je u podnesku od 5. veljače 2025. istaknula prigovor da pobijani upravni akt nije potpisan od ovlaštene službene osobe, odnosno na vjerodostojnost predmetne isprave, te je na tu okolnost i predložila provođenje dokaza grafološkim vještačenjem koji je prijedlog prvostupanjski sud paušalno i neobrazloženo odbio. Osporava zaključak suda da je tek paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka, zbog čega smatra da joj je u upravnom sporu onemogućeno osporavanje vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu i potražuje trošak žalbenog postupka.
4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimence navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem Ureda Predsjednice Suda, broj: 29 Su-440/2025-22 od 8. listopada 2025., taj zahtjev odbijen. Zahtjev za izuzeće sutkinje mr. sc. Inge Vezmar Barlek, predsjednice ovog Suda, odbijen je rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-345/2025-2 od 13. listopada 2025.
7. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kad je odbio tužbeni zahtjev tužiteljice.
8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 22. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju od 18.lipnja 2020. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 25/22. - Odluka/22) na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 10/18. i 20/21.). Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen, kao i zahtjev za naknadu troška.
9. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 5. veljače 2024. kojim je odbijen njezin prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 22. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano, pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem je prigovoru riječ, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno.
10. Treba reći da je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.).
11. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22.
12. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
13. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik" Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen" sa zakonom.
14. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je to u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.
15. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud već u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).
16. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje), treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnog spora. Naime, sukladno članku 8. stavku 1. ZUS-a, sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.
17. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj nije dostavljen i omogućen uvid u spis predmeta upravnog postupka kojeg je dostavio tuženik, valja reći da je tužiteljica prije održavanja rasprave imala mogućnost kod prvostupanjskog suda zatražiti i ostvariti pravo na razgledavanje spisa predmeta sukladno članku 113. ZUS-a. Stoga, imajući na umu načelo učinkovitosti, nije bilo razumne potrebe da profesionalni opunomoćenik tužiteljice na samoj raspravi proučava dokumentaciju koja prileži spisu predmeta, posebice imajući na umu da se radi o podnescima, prigovoru koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odlukama javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor, pa je opravdano očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat.
18. Također, neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a, glede poziva za ročište jer iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 15. travnja 2025. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 22. travnja 2025., što je u skladu s člankom 121. stavkom 1. ZUS-a. U odnosu na prigovor da sud na ročištu za objavu presude nije kratko obrazložio razloge presude, valja reći da iz zapisnika s ročišta za objavu presude proizlazi upravo suprotno, da su razlozi presude ukratko izneseni, a opunomoćenica tužiteljice nije iznijela nikakve primjedbe na predmetni zapisnik.
19. Na kraju, valja reći da je člankom 10. stavkom 2. ZUS-a propisano da je pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna za sve, a Odluku/22 kojom je Grad Zagreb na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelja ocijenili su zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom ovaj Sud, a tako i Ustavni sud Republike Hrvatske. Stoga Grad Zagreb ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom/22.
20. Kraj takvog stanja stvari, a s obzirom na to da tužiteljica u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.
21. S obzirom na to da tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, to je, na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a, valjalo odbiti zahtjev za naknadu troška sastava žalbe.
22. Slijedom svega navedenog, pozivom na članak 135. stavak 1. i članak 148. stavak 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.
U Zagrebu 12. studenoga 2025.
Predsjednica vijeća:
dr. sc. Sanja Otočan
