Poslovni broj: Us II-176/2025-7

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice Hrvatske odvjetničke komore, Zagreb, Koturaška 53/II, OIB: 97760500066, koju zastupa predsjednica HFG, protiv tuženika Povjerenika za informiranje, Zagreb, Trg žrtava fašizma 3, OIB: 68011638990, uz sudjelovanje zainteresirane osobe HF, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa opunomoćenik Josip Giljanović, odvjetnik u Splitu, Put Skalica 35, radi prava na pristup informacijama, na sjednici vijeća održanoj 12. studenoga 2025.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-008-07/25-01/534, URBROJ: 401-01/11-25-5 od 25. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova spora.

Obrazloženje

1. Točkom 1. izreke osporenog rješenja tuženika poništeno je rješenje tužiteljice, broj: 4812-2025-4 od 14. svibnja 2025. Točkom 2. izreke rješenja tuženika podnositeljici zahtjeva (zainteresiranoj osobi) djelomično je odobreno pravo na pristup preslici pregleda obračuna drugog dohotka po primateljima na način da se prekriju svi podaci osim podataka u rubrikama „prezime i ime“, „primitak“, „datum“, i „bruto iznos“ koji se odnose na osobe kojima su isplaćeni iznosi koji na godišnjoj razini prelaze 500,00 eura bruto, dok je u odnosu na prekrivene podatke zahtjev za pristup informacijama odbijen. Točkom 3. izreke rješenja tuženika naloženo je tužiteljici da postupi sukladno točki 2. izreke toga rješenja u roku od osam dana od dana pravomoćnosti rješenja. Točkom 4. izreke rješenja predmet je vraćen tužiteljici na ponovni postupak u dijelu koji se odnosi na dostavu podataka o naknadama putnih troškova osobama koje nisu zaposlenici niti članovi tužiteljice u 2024. godini.

2. U tužbi tužiteljica u bitnom ističe da je osporeno rješenje doneseno na temelju pogrešnog utvrđenja da je tužiteljica tijelo javne vlasti čiji je osnivač Republika Hrvatska. Navodi da Republika Hrvatska nije njen osnivač niti to smije biti jer bi se time narušila samostalnost i neovisnost odvjetništva, zajamčena Ustavom. Nadalje tvrdi da je tuženik, nakon provedbe testa razmjernosti i svrhovitosti, pogrešno utvrdio da je u konkretnom slučaju trebalo podnositeljici zahtjeva omogućiti pristup informacijama. Smatra da tuženik dovodi u pitanje obrazloženje rješenja tužiteljice, koja se, nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa pozvala, između ostalog, na poslovnu i profesionalnu tajnu kao razlog za uskratu traženih informacija, i to na način kako je definirana Pravilnikom o dužnosti čuvanja poslovne i profesionalne tajne koji je tužiteljica donijela 19. listopada 2013. Navodi da tuženik potpuno zanemarujući činjenicu da je zakonitost navedenih odredaba bila predmetom ocjene u postupku koji se vodio pred ovim Sudom. Poziva se na Zakon o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“,108/96. i 79/07.; u daljnjem tekstu: ZZTP) i Pravilnik o dužnosti čuvanja poslovne i profesionalne tajne kojeg je Upravni odbor tužiteljice donio 19. listopada 2013. te na Uredbu (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ. Budući da se tražene informacije odnose na podatke koji su aktom tužiteljice određeni poslovnom i profesionalnom tajnom i koji su zaštićeni propisom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka, odnosno tražene informacije u smislu navedenih propisa predstavljaju zaštićene informacije koje podliježu ograničenju pristupa informacijama u smislu članka 15. stavka 2. točaka 2. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, 25/13., 85/15. i 69/22.; u daljnjem tekstu: ZPPI), proveden je test razmjernosti i javnog interesa. Tužiteljica se nadalje poziva na zaključak o pravnom shvaćanju sa sjednice svih sudaca ovoga Suda od 6. lipnja 2022. prema kojemu sredstva tužiteljice nisu javna sredstva te je prije donošenja odluke o zahtjevu za pristup informacijama o raspolaganju tim sredstvima potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa. Poziva se na praksu ovoga Suda u kojoj je izraženo stajalište da tužiteljica ne raspolaže javnim sredstvima.

2.1. Nadalje u bitnom ističe da su predmetne isplate izvršene osobama koje su tužiteljici pružile određene usluge, a koje osobe su imale legitimna očekivanja da niti njihov identitet niti iznos koji su primile za obavljenu uslugu neće biti izneseni u javnosti, imajući na umu činjenicu da tužiteljica nije ni javna ni državna služba niti raspolaže javnim sredstvima, odnosno ne financira se iz javnih sredstava, zbog čega svaka osoba koja stupa u poslovni odnos s tužiteljicom, to čini pod uvjetima koji su joj unaprijed poznati i na koje je pristala, a tužiteljica je dužna u potpunosti očuvati i zaštititi te uvjete.

2.2. Tužiteljica smatra da se omogućavanjem pristupa svim traženim informacijama u konkretnom slučaju ne daje dao nikakav doprinos javnom interesu. Postupanjem tužiteljice po osporenom rješenju tuženika učinile bi se dostupnima informacije koje predstavljaju osobne podatke i koje su zaštićena poslovna i profesionalna tajna, a podnositeljica zahtjeva bi sukladno članku 9. ZPPI-a, bila posve slobodna te informacije dalje koristiti u javnoj sferi. Zatražene informacije podaci su zaštićeni i ustavnim pravom na zaštitu osobnog i obiteljskog života, dostojanstva ugleda i časti iz članka 35. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", 56/90., 135/97., 8/98. – pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. – pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. – pročišćeni tekst, 55/01. – ispravak, 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.), pravom na sigurnost i tajnost osobnih podataka iz članka 37. Ustava te pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčenog člankom 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06., 13/17. i 6/24.), a koje obuhvaća i poslovne i profesionalne aktivnosti. Smatra da je na temelju rezultata provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, primjenom mjerodavnih odredaba ZPPI-a, pravilno odbila zahtjev za dostavu traženih podataka jer je utvrđeno da prevladava interes zaštite osobnih podataka i privatnosti odnosno poslovne tajne tužiteljice u odnosu na javni interes s obzirom na činjenicu da bi neovlaštenim korištenjem tih podataka od treće osobe u svrhu koja nije u skladu sa svrhom radi koje su ti podaci prikupljeni, moglo doći do zlouporabe tih podataka i do nastanka štete za interese tužiteljice, a istovremeno omogućavanje pristupa predmetnim informacijama ne bi doprinijelo javnom interesu. Predlaže poništavanje osporenog rješenja tuženika i odbijanje žalbe zainteresirane osobe protiv rješenja tužiteljice od 14. svibnja 2025. Podredno predlaže da ovaj Sud poništi osporeno rješenje tuženika i vrati predmet tuženiku na ponovni postupak.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da u potpunosti ostaje kod pobijanog rješenja. Ističe da je pristup informacijama koje se tiču isplata tužiteljice fizičkim osobama bio predmet više postupaka koji su se vodili pred tuženikom, ali i pred ovim sudom (u nekim predmetima bila je riječ čak o istovrsnim informacijama, samo za različita vremenska razdoblja), i u svim tim postupcima utvrđena je javna dostupnost navedenih informacija (primjerice, presude ovoga Suda, poslovni broj: Us II-233/2023- 8 od 18. prosinca 2024., Us II-234/2023-8 od 18. prosinca 2024., Us II-92/2023-9 od 17. prosinca 2024.). S obzirom na navedeno, tuženik navodi da je nejasna upornost tužiteljice u ograničavanju prava na pristup informacijama za koje je kroz praksu tuženika i kroz praksu ovog Suda, kako u odnosu na tužiteljicu, tako i u odnosu na brojna druga tijela javne vlasti, utvrđeno da predstavljaju informacije za koje preteže javni interes u odnosu na zaštićene interese te stoga trebaju biti javno dostupne. Smatra da u konkretnom slučaju nije riječ o povjerljivim ni internim poslovima, već o javnim angažmanima fizičkih osoba, od kojih neke čak obavljaju i javne dužnosti, a koje su pružale usluge u okviru redovitih aktivnosti tužiteljice, odnosno u okviru njene djelatnosti koja ima javnopravni karakter i čije financiranje počiva na obveznom članstvu i uplatama svih odvjetnika. Tuženik također ističe da je ovaj Sud u više svojih odluka izrazio shvaćanje da tužiteljica pripada krugu obveznika postupanja po ZPPI-u odnosno da je tijelo javne vlasti iz članka 5. stavka 1. točke 2. ZPPI-a. Navodi da je u konkretnom slučaju, u skladu sa stajalištem ovoga Suda, izraženim u presudama, poslovni broj: Us II-238/21 od 7. srpnja 2022. i Us II-378/21 od 15. rujna 2022., proveo test razmjernosti i javnog interesa sukladno ovlaštenju iz članka 25. stavka 5. ZPPI-a te je u pogledu imena i prezimena fizičkih osoba koje su ušle u određene poslovne odnose s tužiteljicom na temelju ugovora o djelu i autorskog honorara te kojima je tužiteljica izvršila plaćanje na temelju tih ugovora, utvrdio da ne prevladava potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točaka 2. i 4. ZPPI-a, već da prevladava javni interes (a što je u skladu s ustaljenom i stabilnom sudskom praksom ovoga Suda). Navodi da je nužnost transparentnosti u raspolaganju sredstvima tužiteljice uvjetovana samom činjenicom da su članstvo i članarina obavezni, slijedom čega postoji veći javni interes za pristup informacijama jer članovi nemaju mogućnost izbora hoće li, kome i koliko plaćati članarinu. Drugim riječima, zatražene su informacije koje se odnose na potrošnju sredstava, a takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji prevladavajući javni interes za njihovim dobivanjem i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti te njihovu usklađenost s propisima te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava. Tuženik ne prihvaća stav tužiteljice da je transparentnost njena poslovanja, a time i javni interes, osiguran objavom podataka o financijskom poslovanju na mrežnim stranicama tužiteljice, jer bi prihvaćanje takvog stava značilo da korisnici prava na pristup informacijama mogu od tijela javne vlasti tražiti odnosno dobiti samo one podatke koje je tijelo objavilo, a što je protivno cilju i svrsi ZPPI-a. Naime, pored proaktivne objave informacija, zakonodavac je predvidio i podnošenje zahtjeva za pristup informacijama. Stoga se prilikom rješavanja zahtjeva kojim su zatražene točno određene informacije u vezi s financijskim poslovanjem ne može uzimati kao odlučna činjenica da su druge informacije u vezi s financijskim poslovanjem javno objavljene, već treba navesti jasne, ozbiljne i dostatne razloge za odbijanje konkretnog zahtjeva za pristup informacijama kojim se ne traže informacije koje su javno objavljene. Predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva.

4. Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu u bitnom ističe da je osporeno rješenje tuženika pravilno i zakonito te da tužiteljica svojim navodima iz tužbe nije dovela u sumnju zakonitost osporenog rješenja. Smatra da omogućavanjem pristupa informacijama koje je tražila ne može doći do štetnih posljedica. Nadalje smatra da ne može doći ni do povrede osobnih podataka s obzirom na to da bi se omogućavanjem pristupa zatraženim podacima otkrili samo podaci o imenu i prezimenu osoba te iznosu i svrsi isplate. Smatra da u odnosu na zatražene podatke prevladava javni interes u odnosu na pravo na zaštitu osobnih podataka, a osobe koje ulaze u ugovorne odnose s tijelima javne vlasti svjesne su da njihovi podaci mogu biti predmetom zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup informacijama. Predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva. Traži naknadu troška sastava odgovora na tužbu u iznosu od 1.562,50 eura.

5. Sud je spor riješio bez rasprave na temelju članka 98. točke 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine,“ 36/24.; u daljnjem tekstu: ZUS) jer je sporna pravna kvalifikacija utvrđenih činjenica, pa nije potrebno daljnje utvrđivanje činjeničnog stanja, a nijedna stranka nije tražila održavanje rasprave.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U ovom je sporu Sud uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporenog rješenja tuženika te izvršio uvid u dokumentaciju koja prileži spisu tuženika. Nakon razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.

8. U konkretnom slučaju valja poći od činjenice da pravo na pristup informacijama predstavlja važan aspekt vladavine prava koji građanima omogućava nadzor nad postupcima tijela državne i javne vlasti, a koji se može promatrati i kao sastavni dio ustavnog načela provjere i ravnoteže, zbog čega uskrata informacija mora biti iznimna i opravdana.

9. Iz spisa proizlazi da je rješenjem tužiteljice od 14. svibnja 2025. odbijen zahtjev zainteresirane osobe za dostavu podataka o isplaćenim naknadama tijekom 2024. na ime autorskih honorara i ugovora o djelu te naknada putnih troškova, isplaćenih osobama koje nisu zaposlenici niti članovi tužiteljice koje na godišnjoj razini prelaze iznos od 500,00 eura bruto, uz navođenje iznosa i razloga isplate te imena i prezimena osoba kojima su te naknade isplaćene. Zahtjev je odbijen na temelju članka 23. stavka 6. točke 2. u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkama 2. i 4. ZPPI-a jer je utvrđeno da u konkretnom slučaju prevladava potreba za ograničenjem pristupa informaciji radi zaštite zaštićenih interesa s obzirom na to da zatražene informacije predstavljaju poslovnu i profesionalnu tajnu te su zaštićene propisima kojima se uređuje zaštita osobnih podataka.

10. Tuženik je poništio rješenje tužiteljice od 14. svibnja 2025. te djelomično omogućio pristup preslici pregleda obračuna drugog dohotka po primateljima, a djelomično odbio zahtjev, dok je u odnosu na informacije koje se tiču podataka o naknadama putnih troškova osobama koje nisu zaposlenici niti članovi tužiteljice u 2024. godini predmet vraćen tužiteljici na ponovni postupak.

11. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja ovaj Sud nalazi da tuženik nije povrijedio zakon time što je poništio rješenje tužiteljice i djelomično odobrio zainteresiranoj osobi pravo na pristup informacijama, pri čemu je za svoju odluku dao valjane razloge, utemeljene na podacima spisa predmeta i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava. Tuženik je iznio jasnu i detaljnu analizu razloga kojima se rukovodio dopuštajući (djelomično) zainteresiranoj osobi pristup traženim informacijama, a koje razloge prihvaća i ovaj Sud jer su utemeljeni na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku te na pravilnom tumačenju relevantnih odredaba materijalnog prava. Pored toga, valja napomenuti da je osnovanost stajališta tuženika izraženih u osporenom rješenju ovaj Sud potvrdio u više svojih presuda (među ostalima i u onima na koje se pozvao tuženik u odgovoru na tužbu).

12. U odnosu na prigovore tužiteljice koji se odnose na njezin pravni status i način financiranja, valja istaknuti da navedeni prigovori ne dovode u sumnju zakonitost osporenog rješenja tuženika. Naime, prema stajalištu ovoga Suda, višekratno izraženom u recentnoj praksi (primjerice, presude, poslovni broj: Us II-143/2024-7 od 5. veljače 2025., Us II-234/2023-8 od 18. prosinca 2024., Us II-92/2023-9 od 17. prosinca 2024. i dr.), tužiteljica je pravna osoba koja u određenim slučajevima obavlja i javne ovlasti te je obveznik postupanja po ZPPI-u. Razlozi na kojemu se temelji ovakav stav iscrpno su obrazloženi u navedenim presudama ovoga Suda, pri kojim razlozima Sud u cijelosti ostaje i u ovom predmetu.

13. Osvrćući se na tužiteljičin navod da su tražene informacije poslovna tajna, valja reći da je člankom 19. stavkom 1. ZZTP-a propisano da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. S obzirom na navedeno, a imajući na umu prirodu informacija o kojima je riječ u konkretnom slučaju, Sud ne prihvaća stav tužiteljice da je riječ o poslovnoj tajni, koja bi bila osnova za odbijanje predmetnog zahtjeva.

14. Glede navoda tužiteljice o potrebi zaštite osobnih podataka osoba u odnosu na koje se odnosi zahtjev valja istaknuti da je tuženik u konkretnom slučaju vodio računa o zaštiti osobnih podataka, omogućivši pravo na pristup samo dijelu podataka, navodeći valjane, dostatne razloge, koje ovaj Sud prihvaća, dok je u odnosu na određene podatke, zbog potrebe njihove zaštite, zahtjev odbijen.

15. Ocijenivši slijedom navedenoga da tužiteljičini prigovori nisu odlučni niti su od utjecaja na zakonitost osporavanog rješenja te da ovaj Sud nije našao osnove za poništenje osporavanog rješenja, valjalo je, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke.

16. S obzirom na činjenicu da odgovor na tužbu zainteresirane osobe nije utjecao na ishod ovoga spora, trošak sastava odgovora na tužbu Sud ne smatra opravdanim troškom u smislu članka 144. stavka 1. ZUS-a, slijedom čega je zahtjev za naknadu tog troška odbijen.

U Zagrebu 12. studenoga 2025.

Predsjednica vijeća

dr. sc. Sanja Otočan