REPUBLIKA HRVATSKA
Poslovni broj: Usž-2100/2025-2
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ČD iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupanog po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-635/24-8 od 11. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 24. rujna 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-635/24-8 od 11. ožujka 2025.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2538, URBROJ: 251-02- 01/001-23-3 od 8. prosinca 2023. i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
2. Tužitelj je izjavio žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Navodi da je prvostupanjski sud donio svoju odluku na temelju Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22. - dalje: Odluka/22.) kojom je izmijenjena i dopunjena Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21. – dalje: Odluka/18.). Navodi da je prvostupanjski gradski ured Grada Zagreba pozivom na članke 6. i 7. Odluke/22. pokrenuo upravni postupak po službenoj dužnosti i bez ispitnog postupka donio prvostupanjsko rješenje, čijom je izrijekom riješeno da mu kao korisniku prestaje pravo na novčanu pomoć. Ukazuje da je na navedeno rješenje izjavio prigovor, a koji je riješen konačnim drugostupanjskim rješenjem, na način da je odbijen. Smatra pogrešnim utvrđenje prvostupanjskog suda da je u konkretnom predmetu bilo riječ o instruktivnom, a ne prekluzivnom roku iz članka 6. Odluke/22. Tvrdi da su prekluzivni rokovi u upravnim postupcima uobičajeni i o poštivanju istoga ovisi samo pokretanje upravnog postupka, a ne dovršetak jednom pokrenutog postupka, tako da sve stranke moraju unaprijed moći utvrditi do kad se može zadirati u postojeću pravomoćno riješenu upravnu stvar. Tvrdi da je razvidno da je rok prekluzivan i iz činjenice da Odlukom/22. nisu propisane ovlasti javnopravnom tijelu da izvrši produljenje roka ili propiše u postupanju drugačiji rok u smislu članka 79. stavka 2. i stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Opetovano naglašava da je sud zanemario dosljednu sudsku praksu na koju je ukazivano tijekom spora kao i pravna shvaćanja Ustavnog suda Republike Hrvatske i Europskog suda za ljudska prava. Tvrdi da svaki propis koji propisuje ograničenje mora imati legitiman cilj koji je ujedno i razmjeran, a da se propis kojim je propisan rok koji je prekluzivan razlikuje od propisa koji propisuje instruktivan rok i zbog postojanja različitog legitimnog cilja kojim se isti želi postići. Nadalje, prigovora da je u postupku došlo do bitne povrede odredbi upravnog spora te povrede prava na pravično suđenje i pristup sudu obijanjem suda da ga sasluša i da provede ispitni postupak. Tvrdi da su takvim postupanjem njegova pojedinačna prava i interesi, kao i njegova pojedinačna i individualna životna te socioekonomska situacija, zanemareni u cijelosti, pri čemu se poziva na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III- 5442/2023. Nadalje, spornom smatra stvarnu nadležnost tuženika. Navodi da je prigovor propisan u članku 10. Odluke/22. ocijenjen zakonitim od strane Visokog upravnog suda Republike Hrvatske presudom poslovni broj: Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023., uz konstataciju da stranci nije onemogućeno pravo na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda, a da je drukčije propisano člankom 164. stavkom 4. Statuta Grada Zagreba, a koji je lex superiori u odnosu na sve druge opće akte Skupštine. Spornim smatra je li tuženik u predmetnoj upravnoj stvari vodio postupak u drugom stupnju, kao i činjenicu da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis. Upire na odredbe Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave te zaključuje da tuženik ne vodi upravne postupke. Smatra da Skupština nema ovlasti propisati nadzor upravnih tijela suprotno odredbama Ustava, nego isključivo kako je propisano člankom 164. stavkom 4. Statuta. Tvrdi da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis jer je potpis nečitak i predstavlja neki crtež. Također spornom smatra nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Činjenica da je u Službenom glasniku Grada Zagrebu u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika. Tvrdi da sud zanemaruje da nemaju svi službenici ovlast rješavati o „prestanku“, a da sud uopće nije utvrđivao ulazi li konkretni rješavatelj u podkategoriju koja ima tu ovlast. Upućuje na presudu Europskog suda za ljudska prava Beeler protiv Švicarske te navodi da ga se diskriminiralo jer mu se predmetnim rješenjem ukida stečeno pravo zbog činjenice koja je nastupila davno prije nego je stupio na snagu članak 7. Odluke/22. Ističe da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, u prilog čemu se poziva na odluku Europskog suda za ljudska prava Winterwerp protiv Nizozemske. Tvrdi da je svoja prava stekao rješenjem donesenim na temelju Odluke/16., a koji je propis stavljen izvan snage Odlukom/18. koja je u prijelaznim i završnim odredbama propisala ujedno da će svi postupci započeti po Odluci/16. biti dovršeni i dalje po Odluci/16. Ukazuje na to da je Odlukom izmijenjena isključivo Odluka/18. i kasnije izmjene i dopune, a da se Odlukom/22. nije zadiralo u prava ili obveze korisnika prava ostvarenih po Odluci/16. Pojašnjava da je zabrana retroaktivnosti narušena jer je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, rješavano ex tunc, a ne pro futuro, jer se zadiralo u upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Smatra nezakonitom i točku II. izreke presude, s obzirom na to da je sud umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi tražene troškove, istog odbio kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Ističe da je prvostupanjski sud propustio odlučiti o dijelu tužbenog zahtjeva kojim je predlagao poništenje prvostupanjskog rješenja. Predlaže da ovaj Sud poništi pobijanu presudu i predmet vrati na ponovno odlučivanje, a podredno da presudom riješi stvar na način da usvoji tužbeni zahtjev. Traži naknadu troškova upravnog spora i troška sastava žalbe uvećano za sudsku pristojbu i zakonske zatezne kamate.
3. Tuženik, uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS), Sud žalbene razloge ocjenjuje neosnovanim.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. listopada 2023. tužitelju prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. na temelju članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21. i 25/22., dalje: Odluka/22.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužitelja podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
7. Odluka/22. na temelju koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Prije svega valja navesti da je rok propisan člankom 6. Odluke/22. procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22. Osim toga, rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno je izvršenje naprijed navedene Odluke/22. koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
9. U odnosu na prigovor tužitelja kojim osporava stvarnu nadležnost tuženika pojašnjava se tužitelju da je člankom 10. Odluke/22. propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Treba reći da je članak 10. navedene Odluke bio predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom Suda, poslovni broj: Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke je odbijen.
11. Naime, u toj presudi Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnošću pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.
12. Također neosnovano tužitelj smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis jer je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
13. Suprotno navodu tužitelja da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela, čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.
14. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (saslušanje tužitelja) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužitelj predložio nepotrebnim jer se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, mogu utvrditi na temelju dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući na umu podatke spisa predmeta.
15. U odnosu na prigovor tužitelja da je u konkretnom predmetu došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. u kojoj odluci se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (točke 104. -124.). Osim navedenog pogrešno tužitelj smatra da je u ovdje riječ o postupku koji je u tijeku u smislu prijelaznih i završnih odredbi Odluke/18., s obzirom na to da je riječ o dovršenom postupku, stoga, suprotno žalbenim navodima, nije bilo zapreke za primjenu članka 7. Odluke/22.
16. Konačno u vezi s prigovorom tužitelja da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima ističe se da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članaka 116. i 117. ZUS-a.
17. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. stavku 1. istog Zakona.
U Zagrebu 24. rujna 2025.
Predsjednica vijeća:
Radmila Bolanča Vuković
