REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-5156/2024-7
(ranije Poslovni broj: Us I-3352/2023)
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Lidiji Prica, uz sudjelovanje Gordane Katarine Ronyi, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ĐJ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojega zastupa opunomoćenica ĐJM, službena osoba, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 23. rujna 2025.,
p r e s u d i o j e
I. Poništava se rješenje Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II- 551-06/23-014/300, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 18. travnja 2023.
II. Odbija se prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/l-551-06/22-013/1481, URBROJ: 251-09-22-1/007-22-02 od 30. studenoga 2022., kao neosnovan.
III. Svaka stranka snosi svoje troškove.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-551-06/23-014/300, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 18. travnja 2023. odbačen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/l-551-06/22-013/1481, URBROJ: 251-09-22- 1/007-22-02 od 30. studenoga 2022., kojim se djelomično zamjenjuje ranije rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551- 06/17-013/830, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 22. svibnja 2017., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.
2. Tužiteljica u tužbi i kasnijim podnescima ističe kako je pravo na novčanu pomoć stekla na temelju pravomoćnog, konačnog i izvršnog pojedinačnog upravnog akta. Citira čl. 13. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/09, 110/21, dalje ZUP) i čl. 6. Odluke/22 te zaključuje da Odluka/22 nije zakon, da ZUP propisuje mogućnost poništenja, ukidanja ili izmjene pravomoćnog upravnog akta isključivo putem izvanrednih pravnih lijekova iz čl. 123. do 132. ZUP-a, da izmjena pravnog propisa nije jedan od razloga za izvanredni pravni lijek niti su u konkretnom slučaju ispunjeni drugi propisani uvjeti za primjenu izvanrednih pravnih lijekova, a niti je pobijano rješenje doneseno u takvom postupku. Smatra da je tuženik sukladno Odluci/22 bio dužan donijeti novi pojedinačni akt kojim će nanovo urediti status tužiteljice sukladno Odluci/22 te da nije postojala zakonska osnova za zamjenu dijelova pravomoćnog upravnog akta s nekim novim dijelovima, i to sve do 31. prosinca 2022., a što nije učinio. Tvrdi da čl. 6. Odluke/22, radi implementacije iste, propisuje donošenje novih pojedinačnih akata, a ne uređuje mogućnost (djelomične) izmjene ranijih upravnih akata. Osporava da bi rok propisan čl. 6. Odluke/22 bio instruktivan. Smatra da činjenica što je Visoki upravni sud 12. prosinca 2022. obustavio izvršenje Odluke/22 ne isključuje obvezu poštivanja propisanog roka, s obzirom da je obustavom izvršenja došlo do prekida tijeka roka, koji je nastavio teći 27. veljače 2023. te je tuženik u preostalih 19 dana roka bio u obvezi donijeti pojedinačne akte, a što nije učinio. Osim toga, tvrdi kako je Odluka/22 nezakonita, uslijed čega je nezakonito i pobijano rješenje. Stoga je tužiteljica protiv Odluke/22 podnijela zahtjev za ocjenu zakonitosti Visokom upravnom sudu RH te zahtjev/tužbu Ustavnom sudu RH, a o kojoj odluci ovisi i zakonitost pobijanog rješenja. Predlaže sudu da održi raspravu i da joj omogući uvid u upravni spis po dostavi istog od strane tuženika.
2.1. Tužiteljica prilaže potpisani prigovor i potvrdu pošte da je isti predan na poštu 1. travnja 2023., dakle, unutar ostavljenog roka, na koju okolnost predlaže izvršiti uvid u dostavljene dokaze te saslušati tužiteljicu i svjedoke. Predlaže poništiti osporeno rješenje tuženika uz naknadu troškova upravnog spora sa zateznom kamatom.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod razloga navedenih u obrazloženju osporenog rješenja. Ističe kako je iz dostavnice koja prileži spisu razvidno da je tužiteljica 31. ožujka 2023. zaprimila zaključak kojim se poziva da otkloni procesni nedostatak odnosno da potpiše izjavljeni prigovor u roku od tri dana, kako propisuje čl. 73. st. 1. ZUP-a. S obzirom da tužiteljica nije postupila sukladno traženome, prigovor je odbačen, budući da isti ne ispunjava uvjete propisane čl. 71. st. 5. ZUP-a. Ujedno, tuženik se protivi prijedlogu tužiteljice za saslušanjem svjedoka, jer se iz dokumentacije koja prileži spisu predmeta nesumnjivo mogu potkrijepiti navodi tuženika. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.
4. Tužbeni zahtjev za poništenje drugostupanjskog rješenja je osnovan.
5. Tijekom postupka sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao raspravu kako bi tužiteljici omogućio da se prije donošenja presude izjasni o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora (čl. 6. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine broj 24/36, dalje ZUS).
6. Na raspravi tužiteljica ističe da je podnijela prigovor temeljem Odluke o novčanoj pomoći za roditelje odgojitelje i temeljem članka 122. ZUP-a te iz osporenog rješenja nije razvidno o kojem prigovoru je odlučeno, slijedom čega prigovara i nadležnosti tuženika. Poziva se na čl. 113., čl. 114. st. 4. i čl. 48. st. 4. ZUS-a te predlaže da joj sud dostavi cjeloviti odgovor na tužbu odnosno omogući uvid u spis tuženika. Ističe da osporeno rješenje nije potpisano od strane gradonačelnika, na koju okolnost predlaže provesti grafološko vještačenje. Navodi da je Odluka kao opći akt nezakonit sukladno recentnoj praksi Visokog upravnog suda RH poslovni broj: Usoz-25/24, razlozi koje odluke smatra da su primjenjivi i na konkretan slučaj. Predlaže prekid postupka do donošenja odluka Ustavnog suda RH po ustavnoj tužbi u predmetu broj: U-III-654/24, Europskog suda za ljudska prava u predmetima broj: 8985/24, 8792/24 i 9461/24, koji predmeti se odnose na opći akt te odluke Visokog upravnog suda RH u predmetu posl. broj: Usoz-15/24.
7. Iz spisa predmeta je razvidno da je opunomoćeniku tužiteljice dostavljen cjelovit odgovor na tužbu, o čemu spisu prileži dostavnica. Nadalje, tužiteljica je dopisom od 12. lipnja 2025., koji je uručen opunomoćeniku tužiteljice 13. lipnja 2025., obaviještena da joj je odobren uvid u spis koji može izvršiti u pisarnici suda, a koji uvid nije izvršen. Stoga je sasvim nejasno zašto tužiteljica na raspravi predlaže da joj se omogući uvid u spis tuženika, s obzirom da joj je isti omogućen dva mjeseca prije održavanja rasprave, a koju mogućnost tužiteljica nije iskoristila.
7.1. Člankom 48. stavkom 4. ZUS-a propisano je da se odgovor na tužbu predaje prema pravilima o predaji podnesaka. Uz odgovor na tužbu tuženik je dužan sudu dostaviti sve spise koji se odnose na predmet spora u obliku u kojemu su spisi vođeni. Ako tuženik ne dostavi sve spise predmeta u obliku u kojemu su vođeni ili izjavi da ih ne može dostaviti, sud može riješiti spor i bez spisa predmeta.
7.2. Tuženik je odgovor na tužbu dostavio putem e-komunikacije, sukladno čl. 48. st. 4. u vezi čl. 109. st. 6. ZUS-a, dok je spis predmeta dostavio u fizičkom obliku odnosno u obliku u kojem je spis vođen sukladno čl. 48. st. 4. ZUS-a, u koji spis je tužiteljica mogla izvršiti uvid sukladno čl. 113. ZUS-a, a koji uvid joj je odobren i tužiteljica je o istome pravovremeno obaviještena. Treba dodati kako ZUS-om nije propisana obveza suda da tužitelju dostavi cjelokupni spis upravnog postupka koji je tuženik dostavio uz odgovor na tužbu, već je člankom 113. ZUS-a propisano da se stranke imaju pravo obavijestiti o tijeku spora i razgledati spis te o svom trošku umnožiti akte iz spisa, a što je tužiteljici u konkretnom slučaju i omogućeno.
8. Iz spisa je razvidno da je tužiteljica zaključkom tuženika od 14. ožujka 2023. pozvana u roku od tri dana od dostave zaključka ispraviti prigovor na način da isti vlastoručno potpiše, jer će u protivnom prigovor biti odbačen. Tužiteljica je prema dostavnici u spisu navedeni zaključak primila 31. ožujka 2023.
8.1. Tužiteljica je uz tužbu priložila potvrdu o slanju preporučene pošiljke i račun Hrvatske pošte, iz kojih je razvidno da je tužiteljica 1. travnja 2023. poslala preporučenu pošiljku Gradskom uredu za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, dakle, prvostupanjskom tijelu.
8.2. Nadalje, iz spisa prvostupanjskog tijela koji je tuženik dostavio uz odgovor na tužbu, je razvidno da istome prileže dva primjerka prigovora protiv prvostupanjskog rješenja od 30. studenoga 2022. Prvi primjerak, zaprimljen 19. prosinca 2022., nije potpisan, dok je drugi primjerak, zaprimljen 4. travnja 2023., vlastoručno potpisan od strane tužiteljice te je iz priložene preslike koverte razvidno da je isti poslan preporučenom pošiljkom 1. travnja 2023.
8.3. Stoga je sud uvidom u isprave u spisu utvrdio da je tužiteljica u ostavljenom roku postupila po zaključku tuženika od 14. ožujka 2023., jer je u roku od tri dana ispravila prigovor na način da je isti vlastoručno potpisala. Slijedom navedenoga, sud nije smatrao potrebnim na navedenu okolnost saslušavati tužiteljicu i predložene svjedoke.
9. Iz navedenoga slijedi da tuženik nije imao osnove osporenim rješenjem odbaciti prigovor tužiteljice, već je o istome trebao meritorno odlučiti i to na način da prigovor odbije kao neosnovan, iz razloga koji se nastavno obrazlažu.
10. Nije sporno da je pravomoćnim upravnim aktom KLASA: UP/I-551-06/17- 013/830, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 22. svibnja 2017. tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć u trajanju i iznosima propisanim Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16). Isto tako nije sporno ni da je Odlukom/22 propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022. (čl. 6.). Predmetno prvostupanjsko rješenje od 30. studenoga 2022. doneseno je temeljem citirane odredbe. Nadalje nije sporno da su tim rješenjem iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti izmijenjeni sukladno odredbama čl. 3. i 4. Odluke/22.
11. Visoki upravni sud Republike Hrvatske se u presudi poslovni broj: Usoz- 143/22-91 od 27. veljače 2023., pozvao na svoj raniji pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., u kojoj je jasno naveo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u njegovom klasičnom smislu, već financijska pomoć, koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti. Iz ovog razloga zaključeno je da se takva pomoć ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Posljedično nepostojanju legitimnog očekivanja, ne postoji ni zabranjena retroaktivnost. Konačno Visoki upravni sud je u svojoj odluci naveo i kako nije našao da bi skraćivanje trajanja novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.
12. Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., kojom su odbijene ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., ukazuje da su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16, dalje Odluka/16) i Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 - rješenje Visokog upravnog suda RH, dalje Odluka/18), rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć, pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 29/21), za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da normativna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni odnos ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju, nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja, pri čemu je zaključeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom". Slijedeći navedeno, Ustavni sud je u tom smislu zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prilagodbe prekratko. Konačno Ustavni sud prihvaća i ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.
13. Dakle, Odluka/22, kao opći akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave na kojem se temelje pobijana rješenja, je nedvojbeno ocijenjena zakonitom u provedenom postupku apstraktne kontrole zakonitosti općeg akta, što je potvrdio i Ustavni sud.
13.1. Također, ovaj sud je, u predmetu poslovni broj: Us I-1407/23, podnio Visokom upravnom sudu zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službenik glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 i 25/22, dalje Odluka) te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. Visoki upravni sud je presudom i rješenjem poslovni broj: Usoz-254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., odbio zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke i obustavio postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke/22.
13.2. Prema članku 10. stavku 2. ZUS-a pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna je za sve.
13.3. Stoga je sud odbio prijedlog tužiteljice za prekid spora do donošenja odluke Visokog upravnog suda RH u predmetu poslovni broj: Usoz-15/24, u kojem se ponovo osporava zakonitost čl. 10. Odluke, s obzirom da o tome već postoji pravomoćna presuda. Sud je iz istoga razloga odbio i prijedlog za prekid spora do donošenja odluke Ustavnog suda RH po ustavnoj tužbi u predmetu broj: U-III-654/24, u kojem se osporava presuda i rješenje Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz- 254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., jer to prema čl. 105. ZUS- a nije razlog za prekid spora. Također je odbijen prijedlog za prekid spora do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava u predmetima broj: 8985/24, 8792/24 i 9461/24, koji se odnose na opći akt, jer navedeno prema čl. 105. ZUS-a nije razlog za prekid spora, već odluka Europskog suda za ljudska prava može biti razlog za obnovu spora sukladno čl. 137. st. 1. t. 1. ZUS-a.
14. Kod prigovora koje tužiteljica iznosi u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta koji je predmet ovoga spora, treba imati na umu da je riječ o novčanoj pomoći koja nije ustanovljena zakonom niti postoji zakonska obveza za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da takvu pomoć uspostave. Stoga ni uvjeti za izmjenu priznate pomoći niti postupak u kojem se o tome odlučuje ne mogu biti predmet zakonskog reguliranja, s obzirom da Hrvatski sabor kao zakonodavac nije nadležan normativno regulirati pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
15. Prema čl. 130. st. 1. ZUP-a zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično:
1. ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom,
2. ako sadržava pridržaj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rješenja ili je nije ispunila u roku,
3. ako je to potrebno zbog otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava.
16. Nedvojbeno zakonodavac može zakonom, kojim uređuje pojedino upravno područje, propisati ukidanje (potpuno ili djelomično) zakonitog i pravomoćnog upravnog akta. Ako su na temelju prethodnog zakona doneseni ovlašćujući upravni akti koji su postali pravomoćni, novijim zakonom uz ispunjenje određenih pretpostavki mogu se takva prava ukinuti s djelovanjem ex nunc. U skladu s načelom a maiore ad minus umjesto prestanka prava moguće je smanjiti visinu priznatog prava i/ili skratiti trajanje tog prava.
17. Ako se uzme u obzir to da „nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete te da se promjene nastale (…) Odlukom (…) odnose na povlastice koje je određenoj kategoriji osoba dodijelila ranija gradska vlast u skladu sa svojom politikom“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 147.), kao i „neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 141.), tada zakonito propisivanje ukidanja zakonitog rješenja treba shvatiti u širem smislu te riječi tako da obuhvaća i opće akte. Drugim riječima, ako je općim aktom (bez zakonske obveze) propisano davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete, tada se općim aktom smije propisati ukidanje pravomoćnog i zakonitog rješenja kojim je stranka stekla pravo na tu novčanu pomoć. Dakle, osim što se novim propisom može derogirati stariji propis, njime se uz određene pretpostavke može i ukinuti pravomoćne upravne akte donesene na temelju ranijeg propisa. Jedna od pretpostavki je to da je novi propis istog ili višeg ranga.
18. Prema takvom tumačenju odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22 nisu u nesuglasnosti s prethodno citiranom odredbom članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a, a niti s odredbom članka 13. ZUP-a (načelo zaštite stečenih prava stranaka), prema kojoj se pravomoćna odluka može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Slijedom navedenoga, primjenom navedenih odredbi u konkretnom slučaju nisu povrijeđena načela zakonitosti i zaštite stečenih prava, a prigovor tužiteljice kako nema uvjeta za primjenu izvanrednih pravnih lijekova po ZUP-u nije osnovan.
18.1. Sud napominje i kako je razlog svakog donošenja nekog pravnog propisa drukčije određenje društvenih odnosa, odnosno njihovo prilagođavanje volji zakonodavca. U tom smislu ustanovljena je i Odluka/22 te je upravo razlog njenog donošenja da se temeljem nje drugačije urede odnosi između roditelja odgojitelja i Grada Zagreba. Stoga je i razumljivo da svaki novi propis, pa i Odluka/22, može inicirati donošenje novih pojedinačnih rješenja koja će izmijeniti ranije pravne odnose. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).
19. Slijedom prethodno navedenoga, u cijelosti je neosnovan prigovor da je tuženik sukladno Odluci/22 bio dužan donijeti novi pojedinačni akt kojim će nanovo urediti status tužiteljice te da nije postojala zakonska osnova za zamjenu dijelova pravomoćnog upravnog akta s nekim novim dijelovima. Prvostupanjsko tijelo je, sukladno čl. 6. Odluke/22, o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći donijelo pojedinačan akt, kojim je u smislu čl. 130. st. 1. t. 1. ZUP-a, djelomično zamijenjeno ranije zakonito rješenje kojim je stranka stekla pravo, i to u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći, što znači da je prethodna odluka djelomično ukinuta i u tom dijelu stvar drugačije riješena, s pravnim učinkom ex nunc.
20. Također treba navesti da rok iz čl. 6. Odluke/22 nije prekluzivan, već instruktivan, budući da iz samog teksta Odluke/22 ne proizlazi da bi se radilo o prekluzivnom roku, jer nije propisana nikakva posljedica za slučaj prekoračenja navedenog roka, a niti se može utvrditi intencija donositelja općeg akta za propisivanjem roka prekluzivne naravi. Naime, evidentna intencija propisanog roka je zahtjev administrativnim tijelima za što bržim usklađenjem stvarnog stanja s novim općim propisom. Izvan ovog instruktivnog zahtjeva, sud nalazi da bi bilo potpuno pogrešno smatrati da donositelj općeg akta, koji želi promijeniti dotadašnju pronatalitetnu politiku i u skladu s time kreirati drukčiji pravni odnos koji bi bez iznimke ravnopravno obuhvatio sve korisnike novčane pomoći, u toj namjeri ustanovio kratki rok po proteku kojeg bi svojim tijelima onemogućio da naprave ono zbog čega je propis i donio. Nadalje, Odluka/22 stupila je na snagu 17. rujna 2022., a Visoki upravni sud je rješenjem poslovni broj: Usoz-143/22-15 od 12. prosinca 2022. obustavio izvršenje Odluke/22 do donošenja odluke u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, koja odluka je donesena 23. veljače 2023. Da je donositelj općeg akta smatrao da je njime propisao prekluzivan rok u čl. 6., isti bi produžio nakon donošenja presude poslovni broj: Usoz-143/22-91. Također, prema stajalištu Visokog upravnog suda iz presude poslovni broj: Usž-1128/25 od 4. lipnja 2025., rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22.
20.1. K tome, u konkretnom slučaju prvostupanjsko rješenje je doneseno 30. studenoga 2022., dakle, prije isteka roka iz čl. 6. Odluke/22.
21. Sud smatra da tuženik postupnim smanjenjem iznosa novčane pomoći i skraćivanjem njenog trajanja nije zadirao u stečeno pravo vlasništva, nego u iznose novčane pomoći koje je tužiteljica očekivala da će u budućnosti steći. Takvo zadiranje je utemeljeno na važećem propisu (zakonitom općem aktu kojim je pravo i ustanovljeno), imalo je legitiman cilj i nije bilo nerazmjerno toj svrsi (kako navode Ustavni sud i Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama). Naime, ukidanje je postepeno, čime je svim korisnicima mjere omogućeno vrijeme za prilagodbu i drugačiju organizaciju obiteljskog i privatnog života. Prema mišljenju ovoga suda postupno smanjivanje iznosa novčane pomoći i skraćivanje njenog trajanja do dobi kada najmlađe dijete po redovitom tijeku stvari započinje obvezno školsko obrazovanje (7 godina) nije nerazmjerno niti je time tužiteljici nametnut prekomjeran teret, jer je na taj način zapravo dovedena u situaciju u kakvoj se nalaze svi ostali roditelji maloljetne djece u gradu Zagrebu odnosno da moraju uzdržavati i odgajati svoju maloljetnu djecu sukladno Obiteljskom zakonu. Također, primjena Odluke/22 na pojedinačni slučaj ne može ovisiti o financijskim obavezama, zdravstvenom stanju, obiteljskim prilikama i sličnim okolnostima svakog pojedinog korisnika mjere, jer to ne proizlazi iz Odluke/22, niti su takve okolnosti bile relevantne kod samog priznavanja prava na novčanu pomoć, slijedom čega ne mogu biti relevantne ni kod izmjene iznosa pomoći i njenog trajanja.
22. U pogledu navoda tužiteljice da je podnijela prigovor temeljem Odluke i temeljem članka 122. ZUP-a te da iz osporenog rješenja nije razvidno o kojem prigovoru je odlučeno, sud je uvidom u prigovor podnesen protiv rješenja od 30. studenoga 2022. utvrdio kako navedeno nije točno, budući da se u istome tužiteljica uopće ne poziva na čl. 122. ZUP-a.
22.1. No, čak i da se tužiteljica u prigovoru pozvala i na čl. 122. ZUP-a, sud napominje da bi se u tom slučaju radilo o jednom prigovoru podnesenom temeljem dvije pravne osnove. U konkretnom slučaju prigovor temeljem članka 122. ZUP-a nije dopušten, budući da se ne radi niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor, odnosno o situaciji iz članka 42. (inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti), članka 155. (traženje obavijesti o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite prava ili pravnog interesa zainteresirane osobe u određenoj upravnoj stvari), članka 156. (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela) niti članka 157. i 158. ZUP-a (zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga). Stoga bi prigovor bilo moguće razmatrati po osnovi temeljem koje je dopušten, a to je Odluka. U konačnici, sasvim je jasno da je osporavanim drugostupanjskim rješenjem odlučeno o prigovoru koji je tužiteljica podnijela protiv prvostupanjskog rješenja od 30. studenoga 2022.
23. Što se tiče prigovora o nadležnosti tuženika treba istaknuti da je ovaj sud, u predmetu poslovni broj: Us I-1407/23, podnio Visokom upravnom sudu zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. Dvojbe o nezakonitosti članka 10. Odluke istaknute su s obzirom na odredbe čl. 76. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 i 144/20) te čl. 143. st. 4. Zakona o socijalnoj skrbi (Narodne novine broj 18/22, 46/22 i 119/22), a koje odredbe propisuju nadležnost za odlučivanje o žalbi protiv rješenja jedinice područne (regionalne) samouprave.
23.1. Visoki upravni sud je presudom i rješenjem poslovni broj: Usoz-254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., odbio zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke i obustavio postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. U obrazloženju navodi kako je vezano za prigovore podnositelja zahtjeva o nezakonitosti članka 10. Odluke, Visoki upravni sud iznio svoj stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Time što je člankom 10. Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Stoga Visoki upravni sud nalazi da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani.
24. Konačno, sud je odbio kao nepotreban dokazni prijedlog tužiteljice za provođenje grafološkog vještačenja na okolnost da osporeno rješenje nije potpisano od strane gradonačelnika, jer je sud navedeno rješenje poništio kao nezakonito iz drugih razloga.
25. Slijedom navedenoga, sud je na temelju članka 117. stavka 1. ZUS-a poništio osporeno rješenje tuženika, jer je njime prigovor pogrešno odbačen te je sud sam riješio stvar na način da je prigovor protiv prvostupanjskog rješenja od 30. studenoga 2022. odbio kao neosnovan, budući da je prvostupanjsko rješenje zakonito iz prethodno navedenih razloga.
26. Sud je na temelju članka 147. stavka 2. ZUS-a, s obzirom na postignuti uspjeh, odlučio da svaka stranka snosi svoje troškove, budući da je drugostupanjsko rješenje poništeno kao nezakonito, u kojem dijelu je tužitelj uspio u sporu, ali je sud istodobno na temelju ovlaštenja iz čl. 117. st. 1. ZUS-a odbio prigovor protiv prvostupanjskog rješenja kao neosnovan, čime tužitelj u meritumu ove upravne stvari nije uspio. Naime, prema čl. 47. st. 2. ZUS-a sud može riješiti stvar i kada to tužitelj nije izrijekom tražio,
slijedom čega je za ocjenu uspjeha u sporu potrebno uzeti u obzir kako je upravna stvar u konačnici riješena, a ne samo što je tužitelj tražio tužbenim zahtjevom.
U Zagrebu 23. rujna 2025.
Sutkinja
Lidija Prica
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
DNA:
1. Odvjetnik Karlo Novosel – e. komunikacijom
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom
3. U spis
