REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-3073/2023-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Lidiji Prica, uz sudjelovanje Gordane Katarine Ronyi, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice JD iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Mariana Mučnjak, odvjetnica u Zagrebu, Dubrava 122, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojega zastupa opunomoćenica JDB, službena osoba, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 23. rujna 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za oglašavanje ništavim ili poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/1612, URBROJ: 251- 02-01/001-23-2 od 19. svibnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-551-06/23-014/1612, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 19. svibnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/l-551-06/23-013/130, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-02 od 23. ožujka 2023., kojim se djelomično zamjenjuje raniji zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/20-013/248, URBROJ: 251-21-21- 1/011-20-4 od 4. lipnja 2020., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.

2. Tužiteljica u tužbi navodi da je osporeno rješenje donio gradonačelnik, koji je pristran u ovom predmetu. Ukazuje da egzistiraju oba upravna akta na kojima temelji svoja prava, pa je nejasno sukladno čemu će joj biti isplaćivana naknada. Ističe povredu načela zakonitosti, razmjernosti, sudjelovanja i izjašnjavanja stranke u postupku, pomoći neukoj stranci, utvrđivanja materijalne istine te samostalnosti i slobodne ocjene dokaza. Zahtjeva održavanje rasprave, osim ako sud ocijeni da se rad o ništavosti rješenja. Predlaže oglasiti ništavim ili poništiti osporeno rješenje, uz naknadu troška.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod razloga navedenih u obrazloženju osporenog rješenja te se poziva na presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. i Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., kao i odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023. Protivi se održavanju rasprave, jer se u predmetnoj stvari radi o pitanju isključivo pravne naravi. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Tijekom postupka sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao raspravu kako bi tužiteljici omogućio da se prije donošenja presude izjasni o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora (čl. 6. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine broj 24/36, dalje ZUS). Sud je raspravu proveo u odsutnosti uredno pozvane opunomoćenice tužiteljice koja izostanak nije opravdala, na temelju članka 91. stavka 3. u vezi članka 89. stavka 4. ZUS-a.

6. Nije sporno da je pravomoćnim upravnim aktom KLASA: 551-06/20-013/248, URBROJ: 251-21-21-1/011-20-4 od 4. lipnja 2020., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć u trajanju i iznosima propisanim Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18, 20/21). Isto tako nije sporno ni da je Odlukom/22 propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022. (čl. 6.). Predmetno prvostupanjsko rješenje od 23. ožujka 2023. doneseno je temeljem citirane odredbe. Nadalje nije sporno da su tim rješenjem iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti izmijenjeni sukladno odredbama čl. 3. i 4. Odluke/22.

7. Visoki upravni sud Republike Hrvatske se u presudi poslovni broj: Usoz- 143/22-91 od 27. veljače 2023., pozvao na svoj raniji pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., u kojoj je jasno naveo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u njegovom klasičnom smislu, već financijska pomoć, koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti. Iz ovog razloga zaključeno je da se takva pomoć ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Posljedično nepostojanju legitimnog očekivanja, ne postoji ni zabranjena retroaktivnost. Konačno Visoki upravni sud je u svojoj odluci naveo i kako nije našao da bi skraćivanje trajanja novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

8. Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., ukazuje da su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16, dalje Odluka/16) i Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 - rješenje Visokog upravnog suda RH, dalje Odluka/18), rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć, pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 29/21), za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da normativna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni odnos ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju, nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja, pri čemu je zaključeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom". Slijedeći navedeno, Ustavni sud je u tom smislu zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prilagodbe prekratko. Konačno Ustavni sud prihvaća i ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

9. Dakle, Odluka/22, kao opći akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave na kojem se temelje pobijana rješenja, je nedvojbeno ocijenjena zakonitom u provedenom postupku apstraktne kontrole zakonitosti općeg akta, što je potvrdio i Ustavni sud.

10. Kod prigovora koje tužiteljica iznosi u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta koji je predmet ovoga spora, treba imati na umu da je riječ o novčanoj pomoći koja nije ustanovljena zakonom niti postoji zakonska obveza za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da takvu pomoć uspostave. Stoga ni uvjeti za izmjenu priznate pomoći niti postupak u kojem se o tome odlučuje ne mogu biti predmet zakonskog reguliranja. Naime, Hrvatski sabor kao zakonodavac nije nadležan normativno regulirati pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

11. Prema čl. 130. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/09, 110/21, dalje ZUP) zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično:

1. ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom,

2. ako sadržava pridržaj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rješenja ili je nije ispunila u roku,

3. ako je to potrebno zbog otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava.

12. Nedvojbeno zakonodavac može zakonom, kojim uređuje pojedino upravno područje, propisati ukidanje (potpuno ili djelomično) zakonitog i pravomoćnog upravnog akta. Ako su na temelju prethodnog zakona doneseni ovlašćujući upravni akti, koji su postali pravomoćni, novijim zakonom uz ispunjenje određenih pretpostavki mogu se takva prava ukinuti s djelovanjem ex nunc. U skladu s načelom a maiore ad minus umjesto prestanka prava moguće je smanjiti visinu priznatog prava i/ili skratiti trajanje tog prava.

13. Ako se uzme u obzir to da „nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete te da se promjene nastale (…) Odlukom (…) odnose na povlastice koje je određenoj kategoriji osoba dodijelila ranija gradska vlast u skladu sa svojom politikom“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 147.), kao i „neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 141.), tada zakonito propisivanje ukidanja zakonitog rješenja treba shvatiti u širem smislu te riječi tako da obuhvaća i opće akte. Drugim riječima, ako je općim aktom (bez zakonske obveze) propisano davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete, tada se općim aktom smije propisati ukidanje pravomoćnog i zakonitog rješenja kojim je stranka stekla pravo na tu novčanu pomoć. Dakle, osim što se novim propisom može derogirati stariji propis, njime se uz određene pretpostavke može i ukinuti pravomoćne upravne akte donesene na temelju ranijeg propisa. Jedna od pretpostavki je to da je novi propis istog ili višeg ranga. Prema takvom tumačenju odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22 nisu u nesuglasnosti s prethodno citiranom odredbom članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a, a niti s odredbom članka 13. ZUP-a (načelo zaštite stečenih prava stranaka), prema kojoj se pravomoćna odluka može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Slijedom navedenoga, primjenom navedenih odredbi u konkretnom slučaju nisu povrijeđena načela zakonitosti i zaštite stečenih prava.

14. Sud napominje i kako je razlog svakog donošenja nekog pravnog propisa drukčije određenje društvenih odnosa, odnosno njihovo prilagođavanje volji zakonodavca. U tom smislu ustanovljena je i Odluka/22 te je upravo razlog njenog donošenja da se temeljem nje drugačije urede odnosi između roditelja odgojitelja i Grada Zagreba. Stoga je i razumljivo da svaki novi propis, pa i Odluka/22, može inicirati donošenje novih pojedinačnih rješenja koja će izmijeniti ranije pravne odnose.

15. U odnosu na prigovor da egzistiraju oba upravna akta na kojima tužiteljica temelji svoja prava, pa da je nejasno sukladno čemu će joj biti isplaćivana naknada, sud napominje da je prvostupanjskim rješenjem od 23. ožujka 2023. djelomično zamijenjen raniji zaključak od 4. lipnja 2020. (u točkama II. i III. izreke) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći, što znači da je prethodna odluka djelomično ukinuta i u tom dijelu stvar drugačije riješena, s pravnim učinkom ex nunc.

16. Sud smatra da je prvostupanjsko tijelo bilo ovlašteno riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. ZUP-a, jer se je pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22. Dakle, pravno relevantne činjenice za donošenje predmetnog prvostupanjskog rješenja među strankama nisu ni sporne, jer je u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo trebalo na činjenično stanje koje je utvrđeno prethodnim pravomoćnim pojedinačnim aktom primijeniti izmijenjene odredbe općeg akta, samo u pogledu iznosa pomoći i trajanja mjere, a za što nije trebalo utvrđivati nikakve nove ili dodatne činjenice koje u prethodnom upravnom postupku nisu bile utvrđene.

17. Imajući u vidu prethodno navedene razloge, sud je na raspravi odbio kao nesvrsishodan dokazni prijedlog za saslušanjem tužiteljice, jer su za donošenje odluke sve relevantne činjenice dostatno utvrđene. Naime, primjena Odluke/22 na pojedinačni slučaj ne može ovisiti o financijskim obavezama, zdravstvenom stanju, obiteljskim prilikama i sličnim okolnostima svakog pojedinog korisnika mjere, jer to ne proizlazi iz Odluke/22, niti su takve okolnosti bile relevantne kod samog priznavanja prava na novčanu pomoć, slijedom čega ne mogu biti relevantne ni kod izmjene iznosa pomoći i njenog trajanja. Sud smatra da je tužiteljici na adekvatan način omogućeno sudjelovanje u predmetnom sporu, budući da se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora imala priliku očitovati pisano i usmeno na raspravi.

18. Stoga sud ne nalazi povrede prava stranke na sudjelovanje u postupku i izjašnjavanje, kao ni povrede načela utvrđivanja materijalne istine, načela samostalnosti i slobodne ocjene dokaza, načela pomoći neukoj stranci.

19. Sud smatra da tuženik postupnim smanjenjem iznosa novčane pomoći i skraćivanjem njenog trajanja nije zadirao u stečeno pravo vlasništva, nego u iznose novčane pomoći koje je tužiteljica očekivala da će u budućnosti steći. Takvo zadiranje je utemeljeno na važećem propisu (zakonitom općem aktu kojim je pravo i ustanovljeno), imalo je legitiman cilj i nije bilo nerazmjerno toj svrsi (kako navode Ustavni sud i Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama). Naime, ukidanje je postepeno, čime je svim korisnicima mjere omogućeno vrijeme za prilagodbu i drugačiju organizaciju obiteljskog i privatnog života. Prema mišljenju ovoga suda postupno smanjivanje iznosa novčane pomoći i skraćivanje njenog trajanja do dobi kada najmlađe dijete po redovitom tijeku stvari započinje obvezno školsko obrazovanje (7 godina) nije nerazmjerno niti je time tužiteljici nametnut prekomjeran teret, jer je na taj način zapravo dovedena u situaciju u kakvoj se nalaze svi ostali roditelji maloljetne djece u gradu Zagrebu odnosno da moraju uzdržavati i odgajati svoju maloljetnu djecu sukladno Obiteljskom zakonu.

20. U odnosu na prigovor da je gradonačelnik koji je donio osporeno rješenje pristran, treba istaknuti da je ovaj sud, u predmetu poslovni broj: Us I-1407/23, podnio Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službenik glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 i 25/22) te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. Dvojbe o nezakonitosti članka 10. Odluke/18 istaknute su s obzirom na odredbe čl. 76. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 i 144/20) te čl. 143. st. 4. Zakona o socijalnoj skrbi (Narodne novine broj 18/22, 46/22 i 119/22), a koje odredbe propisuju nadležnost za odlučivanje o žalbi protiv rješenja jedinice područne (regionalne) samouprave.

21. Visoki upravni sud je presudom i rješenjem poslovni broj: Usoz-254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., odbio zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke/18 i obustavio postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. U obrazloženju navodi kako je vezano za prigovore podnositelja zahtjeva o nezakonitosti članka 10. Odluke/18, Visoki upravni sud iznio svoj stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Stoga Visoki upravni sud nalazi da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani.

22. Slijedom navedenoga, prigovori tužiteljice nisu od utjecaja na donošenje drugačije odluke u ovoj upravnoj stvari te je sud na temelju čl. 116. st. 1. ZUS-a odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.

23. Što se tiče dijela tužbenog zahtjeva kojim tužiteljica predlaže oglasiti ništavim osporeno rješenje, sud napominje da su razlozi ništavosti rješenja izričito propisani člankom 128. stavkom 1. ZUP-a te sud nije našao da bi u konkretnom slučaju postojao neki od navedenom odredbom propisanih razloga, a niti se tužiteljica pozvala na bilo koji od propisanih razloga ništavosti rješenja.

24. Odluka o trošku upravnog spora temelji se na članku 147. stavku 1. ZUS-a.

U Zagrebu 23. rujna 2025.

Sutkinja

Lidija Prica

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. Odvjetnica Mariana Mučnjak, Dubrava 122, [adresa] Zagreb – e. komunikacijom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, Trg Stjepana Radića 1, [adresa] Zagreb – e. komunikacijom

3. U spis