Poslovni broj: Usž-2123/2025-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Gordane Marušić-Babić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice Glorjane Čičak, kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja NB, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Mate Knezović, odvjetnik u Zagrebu, Frana Vrbanićeva 20, protiv tuženika Ministarstva hrvatskih branitelja Republike Hrvatske, zastupanog po Županijskom državnom odvjetništvu u Rijeci, Frana Kurelca 3, OIB: 95131524528 radi statusa ratnog vojnog invalida iz Domovinskog rata, odlučujući o žalbi tuženika protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj Us I- 2595/2023-31 od 18. ožujka 2025., na sjednici vijeća održanoj 11. lipnja 2025.
p r e s u d i o j e
I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj Us I-2595/2023-31 od 18. ožujka 2025.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška za sastav žalbe.
Obrazloženje
1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za oglašavanje ništavim ili poništenje rješenja tuženika, klasa: UP/II-562-02/13-0015/1439, urbroj: 522-04/1-4-1- 13-2 od 9. listopada 2013. (točka I. izreke) i zahtjev tužitelja za naknadu štete (točka II. izreke) te zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnoga spora (točka III. izreke).
2. Rješenjem tuženika od 9. listopada 2013. oglašeno je ništavim rješenje Ministarstva hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata Republike Hrvatske, Odjela hrvatskih branitelja i članova njihovih obitelji Grada Zagreba i Županije zagrebačke, Područne jedinice Centar, klasa: UP/I-562-02/99-01/1047, urbroj: 519-110-99-2 od 10. rujna 1999., kojim je tužitelju priznat status ratnoga vojnog invalida VI. grupe sa 60% oštećenja organizma, privremeno, s osnove ranjavanja zadobivenog 15. rujna 1993. i 30. studenog 1993. na „južnom bojištu“, i pravo na osobnu invalidninu i posebni dodatak
3. Tužitelj podnosi žalbu protiv prvostupanjske presude u kojoj u bitnom ističe da je u konkretnom slučaju riječ o presuđenoj stvari te prigovara što sud odbija izvršiti odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske. Navodi da sud postupa protivno oglednom sporu, dok je u brojnim usporedivim predmetima usvajao tužbene zahtjeve nakon odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske. Sud zaključuje da je on bio pripadnik Hrvatskog vijeća obrane (u daljnjem tekstu: HVO), ali ne navodi kada i u kojem postupku odnosno kojim upravnim aktom ili presudom je utvrđena ta činjenica. Činjenica što se prava pripadnika HVO-a mogu ostvariti u Republici Hrvatskoj temelji se na Ugovoru između Republike Hrvatske i Bosne i Hercegovine o suradnji na području prava stradalnika rata u Bosni i Hercegovini koji su bili pripadnici HVO-a i članova njihovih obitelji (“Narodne novine - Međunarodni ugovori”, 128/06.). Međutim, on nije ostvario status HRVI-a prema navedenom Ugovoru, nego na temelju propisa Republike Hrvatske prije sklapanja Ugovora. Naglašava da su prema Ustavu Republike Hrvatske svi hrvatski državljani jednaki pred sudovima i drugim državnim tijelima. Republika Hrvatska je na temelju Ustava RH u obvezi pomagati Hrvate izvan Republike Hrvatske. Poziva se na odredbe Zakona o hrvatskim braniteljima iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji („Narodne novine“, 121/17.; u daljnjem tekstu: ZoHBDR/17.) koje se odnose na pripadnike HVO-a kao hrvatske branitelje te im se priznaju stečena i druga prava iz ZoHBDR-a/17. Stav suda da nema pravo na isplatu osobne invalidnine smatra nepoštenim jer mu upravo radnjama tuženika osobna invalidnina nije isplaćivana, pri čemu naglašava da se nitko ne može pozivati na vlastite nezakonite postupke. Formalističkim pristupom tuženika povrijeđena su načela Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21.; u daljnjem tekstu: ZUP) - načelo zakonitosti, načelo slobodne ocjene dokaza, razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa, pomoći stranci, utvrđivanja materijalne istine, načelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza te najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (vladavina prava i poštivanje prava čovjeka) retroaktivnom primjenom zakona i ukidanjem stečenih prava. Nadalje navodi da je ratni vojni invalid, da je sudjelovao u Domovinskom ratu te je, izvršavajući vojne dužnosti, bio teško ranjen kao hrvatski vojnik, temeljem čega mu je Republika Hrvatska priznala pravo na invalidninu prije nego je pravno riješen status pripadnika HVO-a. Tuženik je poništio rješenje o statusu HRVI-a tvrdeći da on nije bio hrvatski branitelj. Tvrdnju temelji na stavu da je bio pripadnik HVO-a iako nikakav dokazni postupak nije proveden. Navodi da je bio hrvatski vojnik te je plaću i zapovjedi dobivao od Republike Hrvatske, a HV i HVO funkcionirali su kao jedna vojska. Smatra da mu je rješenjem iz 1999., priznato osobno pravo, koje je kao stečeno pravo izjednačeno s vlasništvom. Ministarstvo branitelja RH je u dva navrata nezakonito pokušalo poništiti pravomoćno rješenje s ciljem izbjegavanja imovinske obveze i s ciljem njegova obespravljivanja. Poziva se na Ustav, koji posebno štiti kategoriju invalida i hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata te na odluku Ustavnog suda, broj: U-III-4831/2020 od 20. prosinca 2022. Predlaže da Sud usvoji žalbu, poništi prvostupanjsku presudu i osporeno rješenje tuženika oglasi ništavim uz naknadu troškova upravnog spora.
4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.
5. Žalba nije osnovana.
6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama propisanim člankom 134. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine,“ 36/24.; u daljnjem tekstu: ZUS), Sud je utvrdio da ne postoje razlozi zbog kojih se prvostupanjska presuda pobija žalbom, niti razlozi na koje pazi po službenoj dužnosti.
7. Osporena presuda prvostupanjskog suda donesena je u provođenju odluke Ustavnog suda RH, broj: U-III-6927/2022 od 9. studenog 2023., kojom je usvojena ustavna tužba tužitelja, ukinute presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-1215/21-5 od 23. rujna 2022. i Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-1200/2020-11 od 28. siječnja 2021. donesene u istoj upravnoj stvari i predmet vraćen prvostupanjskom sudu na ponovni postupak.
8. U prethodnom sporu navedenom presudom prvostupanjskog suda koja je potvrđena presudom ovoga Suda od 23. rujna 2022. odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika od 9. listopada 2013.
9. Nakon odluke Ustavnog suda RH, prvostupanjski sud je ponovno proveo sudsku kontrolu zakonitosti osporavanog rješenja tuženika i ocijenio osporeno rješenje tuženika zakonitim, slijedom čega je odbio tužbeni zahtjev.
10. Imajući na umu činjenično stanje relevantno u predmetnom postupku, kao i sve specifične okolnosti konkretnog slučaja, ovaj Sud smatra da rješenjem tuženika nisu povrijeđena stečena prava tužitelja odnosno njegova legitimna očekivanja.
11. Ustavni je sud u odluci broj: U-III-4831/2020 od 20. prosinca 2022., kao i kasnijim odlukama donesenima u istim činjeničnim i pravnim situacijama, istaknuo da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske pri ocjeni zakonitosti rješenja tuženika uzeo u obzir samo činjenicu da je ono bilo doneseno u skladu (s tada važećim) člankom 42. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji ("Narodne novine", 140/12.; u daljnjem tekstu: ZID ZoPHBDR-a/12.) u vezi s člankom 2. Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji ("Narodne novine", 174/04., 92/05., 2/07., 107/07., 65/09., 137/09., 146/10. i 55/11.) i člankom 2. Zakona o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji („Narodne novine“, 108/96.; u daljnjem tekstu: ZoPHBDR/96.), to jest da tužitelj nije bio upisan kao hrvatski branitelj u evidencijama Ministarstva obrane, što nije bilo sporno. Ustavni sud naglašava da je ovaj Sud zanemario činjenicu da je u trenutku donošenja njegove odluke na snazi novi ZoHBDR/17. koji drukčije vrednuje (uređuje) sudjelovanje pripadnika HVO-a u obrani suvereniteta Republike Hrvatske. Pritom Ustavni sud upućuje na svoje ranije izraženo stajalište o obvezi upravnih sudova da pri donošenju odluka uzmu u obzir promjenjive okolnosti odnosno čimbenike koji mogu biti od utjecaja na njihove odluke.
12. Prema shvaćanju Ustavnog suda, u konkretnom je slučaju, kao i u svim usporedivim predmetima, ovaj Sud propustio imati na umu legitiman cilj članka 139. ZoHBDR-a/17. u skladu s kojim se, načelom zaštite stečenih prava i zaštite legitimnih očekivanja pojedinaca, nastojalo dodatno zaštiti stečena prava pripadnika HVO-a koji su već ostvarili status HRVI-a iz Domovinskog rata kao i pravo na osobnu invalidninu.
13. Prema podacima spisa nije sporno da je rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 10. rujna 1999., tužitelju priznat status ratnog vojnog invalida privremeno po osnovi ranjavanja na „južnom bojištu“ dana 15. rujna 1993. i 30. studenog 1993., s pravom na osobnu invalidninu i posebni dodatak.
14. Osporeno rješenje tuženika, kojim je oglašeno ništavim navedeno prvostupanjsko rješenje, doneseno je na temelju članka 128. stavka 1. točke 6. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. – dalje: ZUP) te članka 42. stavka 1. ZiD ZoPHBDR/12. U postupku koji je prethodio donošenju rješenja tuženika utvrđeno je da je tužitelj bio pripadnik specijalne postrojbe MORH-a, dok je status RVI-a stekao na temelju članka 72. Zakona o zaštiti vojnih i civilnih invalida rata ("Narodne novine", broj: 33/92.), pri čemu prijava stradavanja od 23. listopada 1997. nije izdana prema podacima iz službene evidencije Ministarstva obrane RH odnosno njen sadržaj ne odgovara podacima sadržanim u toj evidenciji i nije potpisana od ovlaštene osobe. Prema ZoPHBDR-u/96, koji je bio na snazi u vrijeme donošenja rješenja od 10. rujna 1999., pripadnici HVO-a nisu mogli ostvarivati prava prema tom Zakonu.
15. Prema članku 42. stavku 1. ZID ZoPHBDR-a/12 tuženiku je dana ovlast preispitivanja pravilnosti činjenica utvrđenih u prijašnjem postupku, pa i činjenice je li osoba kojoj je priznat ili od koje se izvodi status i pripadajuća prava na temelju ranije donesenog rješenja, sudjelovala u obrani suvereniteta Republike Hrvatske.
16. Sukladno ovlastima iz navedenog članka Zakona, u konkretnom je slučaju tuženik utvrdio da tužitelj nije sudjelovao u obrani suvereniteta Republike Hrvatske u smislu članka 2. ZoPHBDR-a/96, a što je razlog propisan člankom 42. stavkom 1. ZiD ZoPHBDR-a/12 da se rješenje o priznatom pravu oglasi ništavim sukladno članku 128. stavku 1. točki 6. ZUP-a.
17. U odnosu na primjenu članka 42. stavka 1. ZID ZoPHBDR-a/12, Sud smatra potrebnim istaknuti da je Ustavni sud tijekom 2013. i 2014. godine zaprimio više prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom navedenog članka Zakona. Ne iskoristivši svoje ovlasti propisane člankom 125. alinejom 3. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj: 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) te člancima 56. i 57. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj: 99/99., 29/00. i 49/02 – pročišćeni tekst), Ustavni je sud rješenjem broj: U-I- 4703/2013 i dr. od 19. lipnja 2018. obustavio postupak u povodu zahtjeva te je odbacio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 42. ZID ZoPHBDR-a/12 zbog prestanka važenja osporene odredbe 14. prosinca 2017., stupanjem na snagu ZoHBDR-a/17.
18. Promatrajući okolnosti konkretnog predmeta u svjetlu ovlasti Ustavnog suda koje se odnose na meritorno okončanje postupka apstraktne kontrole ustavnosti zakona koji je nakon podnošenja zahtjeva odnosno prijedloga prestao važiti (pri čemu treba imati na umu činjenicu da je osporeni ZID ZoPHBDR-a/12 prestao važiti nakon više od tri godine od podnošenja zahtjeva, odnosno prijedloga Ustavnom sudu), kao i opredjeljenja Ustavnog suda da ne donese meritornu odluku o ustavnosti osporenog normativnog rješenja, ovaj Sud zaključuje da u vrijeme donošenja osporenog rješenja tuženika nisu postojale ustavnopravne zapreke za primjenu članka 42. ZID ZoPHBDR- a/12 niti su nakon donošenja rješenja nastupile okolnosti koje bi opravdale stavljanje izvan snage toga rješenja.
19. S obzirom na ocjenu Ustavnog suda da je u predmetnoj upravnoj stvari ovaj Sud propustio imati na umu legitiman cilj članka 139. ZoHBDR-a/17, te postupajući u skladu s obvezom da pri donošenju odluke uzme u obzir promjenjive okolnosti, odnosno čimbenike koji mogu biti od utjecaja na odlučivanje, ovaj Sud u cijelosti prihvaća stav da je konkretni predmet nužno razmotriti u svjetlu razvoja hrvatskog zakonodavstva kojim se uređuju prava pripadnika HVO-a, uključujući i izmjene koje su slijedile nakon donošenja osporenog rješenja tuženika. Pritom valja naglasiti da pravo zakonodavca da prizna određena prava pripadnicima HVO-a uključuje i pravo određivanja uvjeta i načina ostvarivanja tih prava, uz ograničenja koja proizlaze iz Ustava Republike Hrvatske.
20. Prava pripadnika HVO-a i članova njihovih obitelji uređena su glavom IX. ZoHBDR-a/17 (članci 139. – 148.). Pored članka 139. ZoHBDR-a/17, valja imati na umu i članak 14. stavak 1. toga Zakona, koji propisuje da državljani Republike Hrvatske koji su bili pripadnici HVO-a i članovi njihovih obitelji ostvaruju prava prema Ugovoru između Republike Hrvatske i Bosne i Hercegovine o suradnji na području prava stradalnika rata u Bosni i Hercegovini koji su bili pripadnici HVO-a i članova njihovih obitelji ("Narodne novine" – Međunarodni ugovori broj: 2/06. i 6/06.) i njegovim izmjenama i dopunama te prema glavi IX. toga Zakona.
21. Članak 139. ZoPHBDR-a/17, koji prema stajalištu Ustavnog suda treba uzeti u obzir u predmetnom slučaju, kao i u svim ostalim usporedivim slučajevima, propisuje da pripadnici HVO-a, državljani Republike Hrvatske, kojima je priznat status Sa odnosno Ha iz Domovinskog rata i pravo na osobnu invalidninu u upravnom postupku provedenom u Republici Hrvatskoj i koji se na dan stupanja na snagu toga Zakona nalaze na redovitoj mjesečnoj isplati osobne invalidnine, imaju pravo na nastavak isplate odnosno korištenje priznatog prava na osobnu invalidninu bez pravnih smetnji u svezi sa statusom hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata.
22. Iz citirane odredbe jasno proizlazi da člankom 139. ZoHBDR-a/17 nisu obuhvaćeni svi pripadnici HVO-a, državljani Republike Hrvatske, već je zaštita ograničena na samo one pripadnike HVO-a koji su prije stupanja na snagu ZoHBDR- a/17 ostvarili određena prava, a koja se mogu smatrati stečenim pravima. Riječ je o pripadnicima HVO-a koji su ostvarili status ratnog vojnog invalida odnosno hrvatskog ratnog vojnog invalida iz Domovinskog rata i pravo na osobnu invalidninu, iako u tom trenutku nisu imali status hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata, ali pod uvjetom da su se u trenutku stupanja na snagu ZoHBDR-a/17 nalazili na redovitoj isplati osobne invalidnine.
23. Dakle, za zadržavanje stečenih prava pripadnika HVO-a u smislu članka 139. ZoHBDR-a/17. (bez pravnih smetnji u svezi sa statusom hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata) nužno je kumulativno ispunjavanje dvaju uvjeta: 1. da je riječ o pripadniku HVO-a, državljaninu Republike Hrvatske, kojemu je priznat status RVI-a odnosno HRVI-a iz Domovinskog rata i pravo na osobnu invalidninu u upravnom postupku provedenom u Republici Hrvatskoj i 2. da je osoba koja ispunjava naprijed navedeni uvjet na dan stupanja na snagu ZoHBDR-a/17. na redovitoj mjesečnoj isplati osobne invalidnine.
24. Radi utvrđivanja činjenice primjenjuje li se članak 139. ZoHBDR-a/17 u praksi, odnosno postoje li pripadnici HVO-a kojima je priznat status RVI-a odnosno HRVI-a iz Domovinskog rata i pravo na osobnu invalidninu u upravnom postupku provedenom u Republici Hrvatskoj i koji se na dan stupanja na snagu ZoHBDR-a/17 nalaze na redovitoj mjesečnoj isplati osobne invalidnine, ovaj je Sud u predmetu istovjetnog činjeničnog i pravnog supstrata, poslovni broj: Usž-258/24, dopisom od 26. travnja 2024. zatražio od Ministarstva hrvatskih branitelja očitovanje o tome na koju se kategoriju osoba (u praksi) primjenjuje članak 139. ZoHBDR-a/17. Ako se navedena odredba primjenjuje na određene pripadnike HVO-a, Ministarstvo je pozvano objasniti razliku između tih osoba i onih pripadnika HVO-a koji su također ostvarili status RVI-a odnosno HRVI-a iz Domovinskog rata i pravo na osobnu invalidninu u upravnom postupku u Republici Hrvatskoj, ali na dan stupanja na snagu ZoHBDR-a/17 nisu u isplati osobne invalidnine. Drugim riječima, postoji li neko objektivno opravdanje za različitu poziciju jedne skupine osoba (pripadnika HVO-a) vezano uz isplatu osobne invalidnine.
25. Dopisom od 29. svibnja 2024. Ministarstvo branitelja se očitovalo o zatraženim podacima, navodeći u bitnom da postoje slučajevi u kojima se primjenjuje članak 139. ZoHBDR-a/17. Naime, postoje pripadnici HVO-a kojima je priznat status RVI-a odnosno HRVI-a iz Domovinskog rata i pravo na osobnu invalidninu u upravnom postupku provedenom u Republici Hrvatskoj i koji su na dan stupanja na snagu ZoHBDR-a/17 bili na redovitoj mjesečnoj isplati osobne invalidnine. Ta su rješenja donesena na temelju potvrda o statusu hrvatskog branitelja i okolnostima stradavanja koje nisu iz službenih evidencija. Međutim, rješenja su izvršna te su njihovi adresati u isplati, slijedom čega se smatra da je riječ o stečenim pravima. Pored toga se ističe da je intencija zakonodavca uvođenjem članka 139. u ZoHBDR/17 bila zaštita onih koji su na redovnoj isplati, odnosno zaštita stečenih prava, bez obzira na pravne nedostatke u trenutku ostvarivanja prava. Ministarstvo je mišljenja da se članak 139. ZoHBDR-a/17 ne može primjenjivati u slučajevima u kojima prava nisu nikada stečena, pri čemu naglašava da pravo priznato rješenjem koje nije izvršno i koje nije na redovitoj isplati nije stečeno pravo. Ministarstvo naposljetku napominje da su stradali pripadnici HVO-a ostvarili status RVI-a u Bosni i Hercegovini, prema propisima te države, gdje i ostvaruju pripadajuća prava kao i isplatu po osnovi tih prava.
26. Navedeni dopis Ministarstva sud je dostavio opunomoćeniku tužitelja u predmetu u kojem je zatraženo očitovanje (poslovni broj: Usž-258/24) na temelju članka 6. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 29/17. i 110/21.
– dalje u tekstu: ZUS/10).
27. Razmatrajući predmetni slučaj u svijetlu naprijed navedenog, a imajući na umu činjenicu koja proizlazi iz podataka iz spisa predmeta, kao i iz dopisa tuženika od 28. listopada 2024. (list 106-107 spisa), koju tužitelj nije osporio u tijeku postupka, da on ne ulazi u kategoriju osoba pripadnika HVO-a, koji su na dan stupanja na snagu ZoHBDR-a/17 bili na redovitoj mjesečnoj isplati osobne invalidnine, ovaj Sud utvrđuje da se članak 139. toga Zakona ne odnosi na tužitelja, te se on ne može smatrati osobom čija je stečena prava odnosno legitimna očekivanja zakonodavac zaštitio tom odredbom. U takvoj situaciji, prema ocjeni ovoga Suda, ne samo da nije bilo pravne zapreke za donošenje rješenja tuženika od 9. listopada 2013., već je donošenje toga rješenja, s obzirom na utvrđeno činjenično stanje, odražavalo volju zakonodavca izraženu člankom 42. ZID-a ZoPHBDR-a/12., čija nesuglasnost s Ustavom nije utvrđena u postupku pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.
28. Stoga je na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučeno kao u točki I. izreke.
29. Budući da tužitelj nije uspio u ovom žalbenom postupku, to u smislu članka 147. stavka 1. ZUS-a nije osnovan njegov zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka, slijedom čega je odlučeno kao u točki II. izreke.
U Zagrebu, 11. lipnja 2025.
Predsjednica vijeća
Gordana Marušić-Babić
