REPUBLIKA HRVATSKA
Poslovni broj: Usž-1830/2025-2
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, Borisa Markovića i Ljiljane Karlovčan-Đurović, članova vijeća te sudske savjetnice Marte Srake, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice UE iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3135/2024-8 od 28. siječnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 7. svibnja 2025.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba tužiteljice UE iz [adresa] i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3135/2024-8 od 28. siječnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3135/2024-8 od 28. siječnja 2025. odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, klasa: UP/II-551-06/23-014/1704, urbroj: 251-02-01/001-23-3 od 26. svibnja 2023. (točka I. izreke presude) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke.).
2. Protiv navedene presude tužiteljica je podnijela žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbi u bitnom navodi da je korisnica socijalnih prava koje je stekla temeljem pojedinačnog pravomoćnog upravnog akta od 10. srpnja 2017., dakle tim aktom je ostvarila određena prava. Gradska skupština Grada Zagreba donijela je Odluku o izmjenama i dopuna Odluke o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22.), kojom je izmijenila i dopunila Odluku o novčanoj pomoći roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.). Sektor za socijalnu politiku Gradskog ureda za socijalnu zaštiti, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom pozivom na odredbu članka 6. Odluke iz 2022., i to tek 2023. pokrenuo je upravni postupak po službenoj dužnosti te neposredno rješavajući donio prvostupanjsko rješenje. Ističe da je sporna stvarna nadležnost tuženika, a sud ocjenjuje da nije osnovan prigovor stvarne nenadležnosti jer je prigovor propisan u članku 10. navedene Odluke. Upućuje na točku 20. presude ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022, iz koje proizlazi da prema mišljenju donositelja iz članka 164. Statuta Grada Zagreba, kojim je u stavku 4. propisano da se protiv pojedinačnog upravnog akta koji donose gradska upravna tijela može izjaviti žalba ministarstvu ako posebnim zakonom nije drukčije propisano. Također suprotno tome jasno proizlazi iz točke 120. i 121. presude, Usoz-8/2022. Navodi da Skupština nema ovlasti isključiti nadzor državnog tijela nad svojim upravnim tijelima jer to propisuje odredba članka 130. Ustava Republike Hrvatske pa mu se oduzima pravo na zaštitu pred drugostupanjskim upravnim tijelom čime se narušava i pravni poredak. Također sporno je da li je tuženik postupio u predmetnoj upravnoj stvari, odnosno vodio upravni postupak u drugom stupnju te je sporna činjenica da li drugostupanjsko rješenje sadrži uopće potpis te je li to potpis tuženika. Upire na odredbe Uredbe o uredskom poslovanju, Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaključuje da Gradonačelnik Grada Zagreba ne vodi uopće upravne postupke. Stoga smatra da Skupština nema ovlasti propisati nadzor upravnih tijela suprotno odredbama Ustava pa kako tužiteljica nije ostvarila zaštitu uprave u drugom stupnju kroz zakoniti nadzor nad prvostupanjskim upravnim tijelom to nedostatak drugog stupnja ne može nadomjestiti sud. Konačno smatra da drugostupanjsko rješenje uopće ne sadrži potpis jer je potpis nečitak i predstavlja neki crtež. Također sporna je nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Činjenica da je u Službenom glasniku Grada Zagrebu u sklopu objave broj: 31/22. dostupan i tekst "Sistematizacija radnih mjesta u uredu" nije od utjecaja na činjenicu da taj tekst nije stupio na snagu jer Pravilnikom o izmjenama i dopunama nije propisano da je to sastavni dio Pravilnika, a osim toga nigdje ne postoji članak 74. na kojeg sud upućuje. Smatra da je protekao i procesni prekluzivni rok za donošenje rješenja jer je Odlukom u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Sud nezakonito i pogrešno navodi da se radi o instruktivnom procesnom roku pa shvaćanje suda da nije propisana posljedica u slučaju nepostupanja u roku nije održiva sama po sebi. U nastavku upire na odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra mjerodavnim u odnosu na pravnu prirodu rokova čije dijelove u nastavku citira. Također upire i na pravna shvaćanja ovoga Suda koja smatra primjenjivim za konkretni slučaj. Nadalje, prigovora da u postupku nije saslušana zbog čega joj je narušeno pravo na pravično suđenje zbog čega je učinjena bitna povreda pravila postupka. Ističe, da je bitna povreda odredaba upravnog spora izražena jer je tužiteljica tijekom cijelog spora isticala da joj je povrijeđeno pravo vlasništva, a kako se radi o zadiranju u prava stranke samim time je nužno utvrditi i razmjernost zadiranja u ista u ovoj pojedinačnoj stvari. Tužiteljica predlaže da sud poništi rješenje tijela prvog stupanja o čemu sud nije odlučio, te predlaže usvojiti žalbu, poništiti presudu i usvojiti tužbeni zahtjev te dosuditi troškove upravnog spora i trošak sastava žalbe.
3. Žalba tužiteljice dostavljena je tuženiku na odgovor, no međutim tuženik u ostavljenom roku nije dostavio sudu odgovor na žalbu tužiteljice, iako je istu uredno primio.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima - "Narodne novine", broj: 36/24. – dalje: ZUS) ovaj Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
6. Iz podataka u spisu predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023. izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Ureda za demografiju, klasa:
UP/I-551-06/18-013/326, urbroj: 251-21-21-1/003-18-2 od 19. travnja 2018., kojim je tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja na način kako je to detaljno navedeno u izreci rješenja tijela prvog stupanja od 31. ožujka 2023., a na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22. – dalje: Odluka/22) na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke/22., kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupanja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupanja je odbijen.
7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Tužitelj smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući je i u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.
9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Treba reći da je odredba članka 10. navedene Odluke bila predmetom ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovoga Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke je odbijen.
11. U navedenoj presudi, poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. ovaj Sud je ocijenio kako s obzirom na odredbe ZUS-a proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18. propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (točka 17. i 20.).
11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje ovaj Sud je imao u vidu i izraženo stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. (točka 18. i 19. presude).
12. Tužiteljica neosnovano smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
13. Nadalje, suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje treba reći da je pravilno prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Ovo iz razloga jer je pravilnom primjenom odredbe članka 23. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) rješenje donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22. i 31/22.) utvrdio da je odredbom članka 5. podtočke 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja zbog čega je osnovano zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo te potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno odredbi članka 23. ZUP-a.
14. Nadalje, rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužitelj u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužitelj predložio nepotrebnim budući se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužitelju, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja), a na koje tužitelj upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužitelju i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imao mogućnost, koju je iskoristio, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to mu nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužitelj žalbenim prigovorima nije s uspjehom osporio, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedlog tužitelja.
17. Glede prigovora tužitelja da mu je povrijeđeno pravo na mirno uživanje vlasništva treba reći da je već u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz – 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. Sud utvrdio da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valjati imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. do 56.). Stoga Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1. uz Konvenciju.
18. Konačno glede prigovora tužitelja da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž- 2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveze upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.
19. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. istog Zakona.
U Zagrebu, 7. svibnja 2025.
Predsjednica vijeća
Blanša Turić
