Poslovni broj: Usž-4478/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda, Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Jelene Rajić, članica vijeća te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ŠL, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Danijel Sočanac, odvjetnik u Zagrebu, Ilica 191B/I, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Agencije za pravni promet i posredovanje nekretninama, Zagreb, Savska cesta 41, OIB: 69331375926, radi propuštanja donošenja pojedinačne odluke u propisanom roku, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-4278/2024-3 od 23. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 25. veljače 2025.

p r e s u d i o  j e

Poništava se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 4278/2024-3 od 23. listopada 2024.

r i j e š i o  j e

I. Odbacuje se tužba.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška prvostupanjskog upravnog spora i žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporavanom presudom prvostupanjskog upravnog suda, točkom I. izreke, odbija se tužbeni zahtjev za utvrđenjem propuštanja javnopravnog tijela da u zakonom propisanom roku odluči o prigovoru tužitelja od 8. siječnja 2024., izjavljenom radi drugog postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava o kojem se ne donosi rješenje i kojim se vrijeđa pravo ili pravni interes tužitelja, a točkom II. izreke odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužitelj je 8. siječnja 2024. podnio prigovor tuženiku, pozivajući se na članak 155. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09., 110/21., dalje: ZUP) jer mu nije odgovoreno na upit od 21. prosinca 2023. vezano za tumačenje odredbi Zakona o subvencioniranju stambenih kredita („Narodne novine“, broj 65/17., 61/18., 66/19., 146/20., dalje: ZSSK). Nakon što je tuženik istog dana (8. siječnja 2024.) odgovorio na prigovor tužitelja, tužitelj je, smatrajući takav odgovor nezadovoljavajućim, odmah 8. siječnja 2024. podnio novi prigovor, pozivajući se na članak 156. ZUP-a., na koji mu nije odgovoreno. Obzirom na to da nije zaprimio odgovor na predmetni prigovor, podnio je tužbu radi šutnje uprave koja je osporavanom prvostupanjskom presudom odbijena. Ovdje valja dodati da se povodom prvog prigovora, kojeg je tužitelj podnio pozivom na članak 155. ZUP-a, pred ovim Sudom, povodom žalbe tužitelja protiv presude prvostupanjskog suda poslovni broj: UsI-2866/2024, vodi postupak, poslovni broj: Usž-4482/24.

3. Tužitelj je protiv predmetne presude, poslovni broj: Us I-4278/2024-3 od 23. listopada 2024., podnio žalbu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu, pogrešne primjene materijalnog prava te zbog bitne povrede pravila sudskog postupka. U razlozima žalbe, u bitnom, navodi da presuda ne sadrži razloge o odlučnim činjenicama, zbog čega je, prema mišljenju tužitelja, počinjena bitna povreda pravila sudskog postupka. Smatra pogrešnim zaključak prvostupanjskog suda o tome da korespondencija putem elektroničke pošte ne predstavlja dovoljno formaliziranu komunikaciju s upravnim tijelom temeljem koje bi za upravno tijelo nastale obveze koje su javnopravnim tijelima propisane odredbama ZUP-a. Mišljenja je da, ako podnesak koji sadržava sve što je potrebno da bi se po njemu moglo postupiti, i onda kada je, sukladno članku 71. stavku 3. ZUP-a, dostavljen elektroničkom poštom, javnopravno tijelo kojem je upućen, po njemu mora postupati. Suprotno shvaćanje, uslijed kojeg bi činjenica da podnesak ne sadržava sve što je, exempli causa, pobrojano u članku 71. stavku 2. ZUP-a, a ipak omogućuje postupanje po njemu, nužno dovodi do nepostupanja, isto bi dovelo do povrede prava pojedinca na pristup sudu. U tom smislu, sudovi moraju izbjegavati pretjerani formalizam kojim bi se narušila poštenost postupka i prekomjernu fleksibilnost kojom bi se procesne pretpostavke utvrđene statutima učinile ništavnima (Hasan Tunc i drugi protiv Turske , 2017., stavci 32. -33.). Pritom, smatra da bi zbog nejednakog položaja države, njezinih tijela i pojedinca, za državu trebala vrijediti stroža pravila nego za fizičku osobu. Ukazuje da je, u konkretnom slučaju, upravno tijelo moglo shvatiti da je podnesak upućen upravo njemu te kao dokaz tome da ovakva komunikacija ne predstavlja „fleksibilnost kojom bi se procesne pretpostavke utvrđene propisima učinile ništavnim“ navodi praksu prvostupanjskog suda u presudi, poslovni broj: UsI-1331/2024-7, u kojem predmetu način komunikacije tužitelja i tuženika nije bio sporan. S tim u vezi, poziva se na članak 73. stavak 1. ZUP-a kojim je propisano postupanje javnopravnog tijela u situaciji kad podnesak stranke sadrži kakav nedostatak koji onemogućuje postupanje po podnesku, odnosno ako je podnesak nerazumljiv ili nepotpun. Mišljenja je da nedostaci u podnescima nisu mogli biti razlog za odbijanje tužbenog zahtjeva, a da se cjelokupno obrazloženje prvostupanjske presude svodi upravo na ovu okolnost. Poziva se na praksu ovog Suda, poslovni broj: Usž-4514/2029 od 29. siječnja 2020., u kojem predmetu je Sud ocijenio da nije bilo mjesta odbačaju tužbe zbog neurednosti te na praksu ovog Suda i Ustavnog suda Republike Hrvatske iz koje proizlazi da je e-mail prepiska prihvatljiv vid komunikacije između građana i javnopravnih tijela. Predlaže poništiti prvostupanjsku presudu i usvojiti tužbeni zahtjev, a podredno vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje. Potražuje trošak sastava žalbe u iznosu od 1.562,50 EUR.

4. Tuženik, u odgovoru na žalbu, navodi da ZSSK propisuje postupak dobivanja subvencioniranja stambenih kredita u kojem korisnik podnosi kreditnoj instituciji zahtjev po kojem ona dalje postupa. Temeljem predmetnog Zakona, Agencija za pravni promet i posredovanje nekretninama, odnosno tuženik, u posrednom je kontaktu sa korisnikom putem kreditnih institucija. Odluke o odobravanju ili neodobravanju subvencioniranja kredita, tuženik donosi posredstvom odabranih kreditnih institucija korisnika kredita. Odluka o odobravanju subvencioniranja kredita br. 3097/2017, KLASA: 370-06/17-03/280, URBROJ:356-05/17-4, te Odluka o dopuni odluke br. 3097/2017, KLASA: 370-06/17-03/280, URBROJ: 356-05/21-6, koju je tuženik donio u korist tužitelja, još uvijek je na snazi. Tužitelj se obratio tuženiku telefonski i posredstvom elektroničke pošte, jer su ga zanimale određene informacije u svezi primjene zakona na koje upite mu je tuženik redovito i promptno odgovarao, a jednako tako i odabranoj kreditnoj instituciji korisnika kredita. Mišljenja je da su predmeti upita i odgovori na njih neformalnog karaktera, ne donose se u formi odluka te na iste nije moguće ni uložiti prigovor. Smatra da nije povrijeđeno pravo tužitelja na ostvarivanje sudske zaštite jer je Odluka još uvijek na snazi. Slijedom navedenog, smatra da tuženik nije bio u obvezi donošenja odluke jer zakon nije predvidio da se na upite odlučuje odlukama/rješenjem, te da se na njih ulažu prigovori. Stoga, predlaže odbiti žalbu tužitelja u cijelosti kao neosnovanu.

5. Ispitujući osporavanu presudu u granicama razloga navedenih u žalbi, u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24., dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da pobijana presuda nije na zakonu utemeljena.

6. Iz dokumentacije spisa predmeta proizlazi da je tužitelj, 12. prosinca 2023., tuženiku poslao elektroničku poštu na adresu [adresa elektroničke pošte], s upitom o postojanju mogućnosti i načinu prijevremene otplate njegovog kredita.

6.1. Tuženik je na isti način, elektroničkom poštom, odgovorio na upit tužitelja već sljedećeg dana, 13. prosinca 2023., na način da je naveo da, po isteku dvije godine nakon subvencioniranja, postoji mogućnost zatvaranja subvencioniranog kredita i daljnjeg raspolaganja s nekretninom bez ograničenja, a o čemu je prethodno potrebno postići dogovor s kreditnom institucijom koja je kreditiranje odobrila.

6.2. Nezadovoljan sadržajem zaprimljenog odgovora, tužitelj je 21. prosinca 2023. zatražio dodatna pojašnjenja o načinu i uvjetima ostvarivanja njegovih prava te je nastavno, 8. siječnja 2024., jer nije dobio dodatna pojašnjenja na upit od 21. prosinca 2023., ponovno na adresu elektroničke pošte [adresa elektroničke pošte], poslao poruku u kojoj navodi da njegova prethodna poruka (od 21. prosinca 2023.) „predstavlja zahtjev za izdavanjem obavijesti o načinu i uvjetima ostvarivanja prava sukladno članku 155. ZUP-a“ te da na taj zahtjev i temeljem istog članka zakona „nije izdana odgovarajuća obavijest“ i iz kojeg razloga „podnosi prigovor.“ U toj poruci konačno je navedeno da je tuženik dužan „donijeti rješenje u roku od osam dana, nakon čega ima zakonsko pravo obratiti se nadležnom upravnom sudu zbog tzv. šutnje administracije.“ 6.3. Tuženik je elektroničkom poštom, 8. siječnja 2024., (dakle onog dana kada je i zaprimio novu elektroničku poruku tužitelja) poslao tužitelju dodatno pojašnjenje svog odgovora.

6.4. Ponovno nezadovoljan sadržajem novog odgovora te navodeći kako tuženik nije postupio po njegovom prigovoru od 8. siječnja 2024. na zakonom propisan način u obliku upravnog akta, podnosi novi prigovor elektroničkom poštom deset minuta nakon zaprimljene naprijed navedene elektroničke pošte tuženika te novi prigovor temelji na članku 156. ZUP-a.

7. Tužitelj je 21. lipnja 2024. pokrenuo predmetni upravni spor zahtijevajući da se tuženiku naloži donijeti rješenje povodom prigovora tužitelja od 8. siječnja 2024., u odnosu na kojeg tužitelj smatra da je podnesen sukladno odredbi članka 156. ZUP-a.

8. Prvostupanjski sud je tužbu tužitelja ocijenio neosnovanom, obrazloživši, u bitnom, da e-mail komunikacija predstavlja neformalnu komunikaciju iz koje za drugu stranu ne mogu proizaći formalne obveze, u konkretnom slučaju, obveza javnopravnog tijela da postupa po strogo postavljenim formalnim rokovima. Navodi da se standardi potpunosti podnesenih podnesaka moraju strogo poštivati u onim situacijama u kojima tužitelj traži odluku u zakonom propisanim rokovima, jer upravo o njihovoj formalnoj potpunosti, ovisi mogućnost pravovremenog odgovora. S druge strane, prvostupanjski sud je obrazložio da okolnost da tuženik formalno donosi odluke, a ne rješenja, nema utjecaj na primjenu ZUP-a, budući da formalni naziv odluke koja se donosi ne utječe na njen sadržaj pa da bi tuženik bio u obvezi postupiti po članku 156. ZUP-a, pod pretpostavkom da je tužiteljev zahtjev u formalnom smislu bio podoban za postupanje.

9. Ovaj Sud se ne može usuglasiti s takvim pravnim shvaćanjem prvostupanjskog suda.

10. Sukladno članku 1. ZUP-a, ovim se Zakonom uređuju pravila na temelju kojih tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju javne ovlasti, u okviru djelokruga utvrđenog na temelju zakona, postupaju i rješavaju u upravnim stvarima.

10.1. Sukladno odredbi članka 2. ZUP-a, upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje (stavak 1.). Upravnom stvari smatra se i svaka stvar koja je zakonom određena kao upravna stvar (stavak 2.).

10.2. Sukladno članku 3. ZUP-a, ovaj se Zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. Samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga Zakona (stavak 1.). Ovaj se Zakon primjenjuje na odgovarajući način na sklapanje upravnih ugovora i na svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava, koje ima neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka, ako zakonom nije drukčije propisano (stavak 2.).

11. Dakle, sukladno citiranim zakonskim odredbama, da bi se neka pravna stvar mogla smatrati upravnom, potrebno je da o istoj rješava javnopravno tijelo, da je rješava u upravnom postupku, da rješava o pojedinačnim pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke osobe ili pravne osobe ili drugih stranaka, te da se to radi neposredno primjenjujući propise i druge opće akte iz određenog upravnog područja, odnosno da se radi o postupanju iz područja upravnog prava.

12. Sukladno članku 156. ZUP-a, osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

13. Sukladno članku 3. stavku 1. ZSSK-a, na ugovorne odnose uređene ovim Zakonom primjenjuje se zakon kojim se uređuju obvezni odnosi i zakon kojim se uređuje stambeno potrošačko kreditiranje, osim ako je ovim Zakonom propisano drukčije.

14. Sukladno članku 21. stavku 1. ZSSK-a, odabrana kreditna institucija, korisnik kredita i Republika Hrvatska ugovor o subvencioniranom kreditu sklapaju u skladu s ovim Zakonom, zakonom kojim se uređuje stambeno potrošačko kreditiranje, posebnim zakonom, ugovorom iz članka 10. stavka 3. ovoga Zakona i uvjetima kreditne institucije. U ime Republike Hrvatske ugovor sklapa APN.

15. Primjenom ZSSK-a, svu dokumentaciju vezanu za odobravanje subvencioniranja kredita sakuplja i tuženiku dostavlja kreditna institucija, a odobrena sredstva se isplaćuju kreditnoj instituciji, a ne korisniku.

16. Kako ZSSK ne propisuje izrijekom drugačije, niti iz Naputka o načinu rada Agencije za pravni promet i posredovanje nekretninama u provedbi Zakona o subvencioniranju stambenih kredita („Narodne novine“, broj 76/17.) proizlazi da se radi o upravnoj stvari, ovaj Sud je stava da se u konkretnom slučaju radi o obveznopravnim, a ne javnopravnim odnosima između stranaka te su i eventualni sporovi vezani uz te odnose u nadležnosti redovnih sudova.

17. Slijedom izloženog, ovaj Sud je stajališta da postupanje tuženika po zahtjevu tužitelja za tumačenje odredbi ugovora kojeg je tužitelj sklopio s kreditnom institucijom te s Republikom Hrvatskom, kao i odgovori na prigovore tužitelja u vezi s danim odgovorima tuženika, ne predstavljaju postupanje iz područja upravnog prava, niti upravnu stvar. Stoga se prigovor tužitelja, iako podnesen pozivom na odredbu članka 156. ZUP-a, ne može smatrati prigovorom podnesenim sukladno odredbama ZUP-a po kojem bi tuženik morao postupati donošenjem upravnog akta, jer takav prigovor mora biti podnesen u vezi s postupanjem iz područja upravnog prava, o čemu se ovdje ne radi.

18. S obzirom na sve navedeno, po ocjeni ovog Suda, u konkretnoj stvari ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora, s obzirom na to da tužitelj sudsku zaštitu u slučaju bilo kakvog spora u pogledu tumačenja odredbi ugovora o subvencioniranju može zatražiti pred redovnim sudom (sudska zaštita je osigurana izvan upravnog spora) te je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora.

19. Slijedom izloženog, prvostupanjski sud nije imao temelja u zakonu uzeti predmetnu tužbu u meritorno razmatranje bez da je prethodno ocijenio pretpostavke za vođenje upravnog spora propisane odredbom članka 46. stavka 1. ZUS-a te je pogrešno primijenio materijalno pravo, odnosno nije uzeo u obzir odredbe ZSSK-a iz kojih proizlazi da konkretna stvar nije upravna stvar.

20. Pored navedenog, po ocjeni ovog Suda, prvostupanjski Sud pogrešno tumači da elektroničkom komunikacijom za javnopravno tijelo ne mogu proizaći formalne obveze, u slučaju kad bi se radilo o upravnoj stvari, a o čemu se u konkretnom slučaju ne radi.

21. Stoga je ovaj Sud ocijenio nezakonitom presudu prvostupanjskog upravnog suda pa je istu valjalo poništiti pozivom na odredbu članka 135. stavka 2. ZUS-a, kako je odlučeno u izreci presude.

22. Kako u konkretnom slučaju nisu ispunjene pretpostavke za vođenje spora, ovaj Sud je, pozivom na odredbu članka 46. stavka 1. točke 4. i 7. ZUS-a u vezi s odredbom članka 125. stavka 1. ZUS-a, točkom I. izreke rješenja odbacio tužbu u predmetnoj upravnoj stvari.

23. Tužitelj nije uspio u upravnom sporu pa, sukladno odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, nema pravo na naknadu troškova upravnog spora, iz kojeg razloga je, pozivom na odredbu članka 147. stavka 1. ZUS-a u vezi s odredbom članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučeno kao pod točkom II. izreke rješenja ovog Suda.

U Zagrebu 25. veljače 2025.

Predsjednica vijeća

Evelina Čolović Tomić